Adiós a los topes de espectro: un paso hacia el futuro

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Los topes de espectro o spectrum caps son políticas para la asignación de espectro que se han venido utilizando históricamente en las asignaciones a los operadores móviles. Su objetivo es definir un valor máximo de espectro asignado con que puede contar un operador o que incluso puede obtener dentro de un proceso de oferta pública de espectro.

Adicionalmente, se han definido dos formas de establecer estos topes de espectro: simétricos y asimétricos.

Los topes de espectro simétricos se refieren cuando el regulador establece el mismo límite de espectro a todos los operadores móviles que compiten en su mercado. Su objetivo es mantener una igualdad de oportunidad entre todos los competidores, para mantener las condiciones actuales de competencia en dicho mercado.

Los topes asimétricos se han definido en mercados donde se ha permitido la entrada de nuevos competidores; el regulador con la intención de establecer mecanismos diferenciales para los distintos competidores, establece valores más bajos o más altos a algunos de los actores competitivos.

Vistas las definiciones que se han mencionado, se puede observar que los topes de espectro no siempre están referidos a características técnicas de las tecnologías que utilizan con el espectro asignado. Más bien, han sido establecidos para regular la competencia entre los distintos operadores móviles en un mismo mercado.

Por otro lado, estos topes de espectro fueron utilizados a partir de los procesos de apertura de las telecomunicaciones.

Ahora bien, el ambiente competitivo ha cambiado y se ha pasado de una condición donde siempre había posibilidad de incrementar la cantidad de operadores, a una situación donde ya no es necesario asignar espectro para incrementar la cantidad de operadores en un mismo mercado y disponer una mayor oferta para los clientes.

Esto debido a que muchos mercados, especialmente en América Latina, han permitido el ingreso de los Operadores Móviles Virtuales, por lo que para incrementar la competencia, ya no es necesario realizar asignaciones de espectro. Las nuevas asignaciones de espectro en su mayoría están justificadas para la incorporación de nuevas tecnologías.

Cambios recientes

Recientemente, se han visto cambios en los topes de espectro definidos en algunos países, donde se han establecido distintos modelos para especificar sus valores, expresados en MHz o en porcentajes del espectro disponible.

El primero de los reguladores que estableció estos cambios recientes en los topes de espectro fue la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (Anatel), el regulador de Brasil, que desde finales de 2018 decidió cambiar estos valores basados en términos porcentuales; según el nuevo reglamento, los operadores tendrán un límite de 35 por ciento para bandas de frecuencias menores a 1 GHz. Este límite podría ampliarse hasta 40 por ciento con condicionamientos del regulador. Entre 1 GHz y 3 GHz, en tanto, se establece un máximo de 30 por ciento, también ampliable a 40 por ciento.

Adicionalmente, Brasil también condicionó posibles cambios en los topes de espectro si sucedían adquisiciones o fusiones de empresas de telecomunicaciones en su mercado, por lo que estudiará para cada caso la necesidad o no de establecer un tope máximo si fuese necesario.

Hace un mes, aproximadamente, Perú estableció límites que determinan para las bandas bajas de frecuencias un valor máximo de 60 MHz por operador, mientras que para las bandas medias, el tope se estableció en 250 MHz.

Chile ha sido el más reciente en realizar una nueva fijación de topes de espectro, un mercado donde el número de operadores móviles que compiten es mayor y donde ha existido una polémica alrededor de este tema. En este caso, Chile estableció un límite porcentual, definiendo un tope de 32 por ciento para cada operador móvil. La Subsecretaróa de Telecomunicaciones (Subtel) cambió de un límite en MHz a un límite porcentual, lo que definitivamente es de una mayor flexibilidad tomando en consideración las posibles nuevas asignaciones de espectro para 5G.

Análisis

Creo que estas nuevas condiciones en los mercados de Brasil, Perú y Chile han sido una avance; amplían los límites de espectro que podrán asignar a cada operador, permitiendo así que debido a las redes 5G, sus operadores móviles puedan obtener una mayor cantidad de espectro. Sin embargo, vale la pena analizar este aspecto con más profundidad y con una visión clara de lo que está por venir en el mercado de telecomunicaciones a nivel regional.

Aunque existan estos nuevos límites, aún están por debajo de las recomendaciones que ha realizado el sector de Radiocomunicaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), en cuya recomendación ITU-R M.2290 actualizó el pronóstico de espectro requerido para 2020, definiéndolo entre 1,340 y 1,960 MHz, dependiendo del mercado.

Según el informe elaborado por 5G Americas, denominado “Análisis de las Recomendaciones de Espectro de la UIT en América Latina”, muestra que “la recomendación de la UIT clasifica las necesidades de espectro de Radio Technology Group Access (RATG). RATG 1 cubre pre-IMT e IMT, así como mejoras de las IMT y RATG 2 que se compone de IMT-Advanced”.

Entorno de mercado Requerimiento de espectro RTAG 1 (MHz) Requerimiento de espectro RTAG 2 (MHz) Requerimiento de espectro Total (MHz)
Año 2010 2015 2020 2010 2015 2020 2010 2015 2020
Entorno de mercado más alto 840 880 880 0 420 840 840 1,300 1,720
Entorno de mercado más bajo 760 800 800 0 500 480 760 1,300 1,280

Fuente: UIT-R. ITU-R M.2078 e ITU-R M.2290.

Ahora bien, tomando en consideración los análisis de la UIT, la GSMA y algunas otras consultoras especializadas en el tema, está más que claro que las asignaciones actuales de los operadores móviles en América Latina están aún por debajo de lo que la industria requiere y esto nos hace preguntarnos sobre la necesidad de establecer topes de frecuencias en los mercados latinoamericanos.

Recordemos que los topes de espectro surgieron como una necesidad de los reguladores de limitar la cantidad de espectro asignada a cada operador para permitir, en primer caso, la posibilidad de la entrada de nuevos actores en el mercado. Esto cuando aún no existían los Operadores Móviles Virtuales, lo cual permite que sigan creciendo las ofertas de servicios para los clientes. Por lo que esta primera razón deja de tener sentido, ya que el límite de espectro asignado no incide en la competitividad del mercado.

Ahora bien, es cierto que los Operadores Móviles de Red, los cuales despliegan las redes de telecomunicaciones que utilizan los Operadores Móviles Virtuales, y además ofrecen servicios a sus clientes directos, requieren en cierta medida el incremento de espectro. Ahora bien, definamos primero cuales son esas nuevas necesidades de espectro que requieren los Operadores Móviles de Red.

En este sentido, existen dos razones para que un operador móvil requiera más espectro: el incremento de la capacidad de voz, SMS o datos que necesite ofrecer a sus clientes y el espectro asociado al despliegue de una nueva tecnología, como es el caso de 5G.

Veamos el primero, en los casos que un operador móvil requiera más espectro para ofrecer mejor calidad de servicio a sus clientes actuales y en las mismas bandas de frecuencias que ya posee, en los casos en que estén disponible. En este particular, se debe tomar en cuenta que el objetivo fundamental no es crecer su base de clientes sino ofrecer una mejor calidad de servicio a los actuales, debido a que su capacidad requerida se ha incrementado considerablemente. Caso que hemos visto en algunos mercados debido al incremento del consumo de datos de los clientes, derivado del acceso a nuevos servicios, especialmente de videos.

En este particular, vemos que los topes de espectro pueden frenar la posibilidad de que los operadores móviles realicen una mejor calidad de servicios ofrecido a sus clientes. Lo que debe tomar en cuenta el regulador es que, en este caso, las necesidad de espectro de cada operador va a ser diferente y está ligada a la cantidad de clientes que posee. Es decir, no todos los operadores móviles requieren la misma cantidad de espectro en un mismo mercado.

Por lo que colocar topes de espectro iguales a cada operador, debido sólo al tipo de banda de frecuencia, no es una solución asociada a la realidad de los requerimientos de los operadores y su participación en el mercado. Es decir, un operador que posee una base de clientes de 10 millones puede acceder a la misma cantidad de espectro que un operador que posee sólo 5 millones de clientes.

En este caso, el regulador estaría definiendo uso ineficiente del espectro, debido a que los operadores tendrían disponible la misma cantidad de frecuencias, aunque posean un número diferente de clientes. Es por esto que los topes de frecuencias no son una solución que considere el uso eficiente y efectivo del espectro radioeléctrico, condiciones claves que debe tomar en cuenta cada regulador de telecomunicaciones.

En el segundo caso que se hace mención, donde se requiere desplegar una nueva red basada en una tecnología diferente a las utilizadas por los operadores, la cantidad de espectro que se tenga en otras bandas de frecuencias es completamente irrelevante para mantener unas condiciones de igualdad en la competitividad de los distintos actores. En este caso, se han establecido topes para la adquisición de nuevo espectro, de forma tal de garantizar una distribución equitativa entre los operadores.

Esto debido a que, por ejemplo, en el caso de 5G, el operador no podrá hacer uso de las bandas anteriormente asignadas para desplegar esta nueva tecnología, por lo que un tope de frecuencia que considere el espectro total que posee dicho operador, bien sea en términos porcentuales o en cantidad de MHz asignados, es completamente deficiente en su objetivo de permitir unas condiciones adecuadas para los distintos actores de ese mercado.

Por otra parte, si consideramos los cambios actuales del mercado de telecomunicaciones a nivel mundial, vemos que existen más bien una reducción de los operadores móviles que utilizan el espectro. Esto se puede evidenciar en los casos de Estados Unidos, donde T-Mobile y Sprint están organizando una fusión de sus operaciones.

Adicionalmente, en Brasil ha sucedido lo mismo, Claro y Nextel han acordado realizar una fusión de sus operaciones, y sólo están a la espera de su autorización por parte de los reguladores de telecomunicaciones y competencia de Brasil.

Adicionalmente, esto también ha sucedido con la decisión de Telefónica de salir del mercado Centroamericano, donde sus operaciones han sido adquiridas por dos de los actores principales de ese mercado, es decir, Claro y Tigo, pero no se presentó la aparición de un nuevo actor, e incluso recordemos el intento de Liberty de fusionarse con Millicom, el cual aunque no se hizo efectivo, muestra cómo están reaccionando los operadores a las nuevas condiciones del mercado en América Latina.

Ante esta evidencia clara de la fusión de empresas de telecomunicaciones en dos de los mercados más grande de América, que se encuentran entre los primeros lugares desde el punto de vista del Producto Interno Bruto de esta región y además en el mercado centroamericano, no hace pensar que es poco probable que entren nuevos actores, y que los reguladores requieran garantizar el acceso de espectro.

Tomando en consideración lo antes mencionado, y con la intención clara de proponer una discusión con ánimos de encontrar nuevas soluciones y con una mirada innovadora del mercado de telecomunicaciones a nivel regional, me permito realizar una sugerencia, vuelvo y repito, quizás no sea la solución definitiva, ni pretende serlo, sólo es una propuesta colocada en la mesa para generar una discusión amplia y con argumentos.

En este sentido, considero que lo importante no es colocar topes de espectro sino establecer medidas que garanticen un uso eficiente y efectivo del espectro radioeléctrico, por lo que creo que una de las posibles nuevas acciones que podrían considerar es definir una política de regulación basada no en la cantidad de espectro asignado a cada operador, sino a la eficiencia espectral que realiza cada operador del espectro asignado.

Recordemos que la eficiencia espectral está definida como una medida de lo bien aprovechada que está una determinada banda de frecuencia usada para transmitir datos (bits). Cuanto mayor es este valor, mejor aprovechada está dicha banda. Se consideran los datos porque son en cantidad el mayor tipo de tráfico que se cursan por las redes móviles.

Por lo que basado en esta definición y considerando que cada operador también tiene un número de clientes a los cuales les presta sus servicios, una opción pudiese ser que los reguladores definan la eficiencia espectral no sólo en la cantidad de información que se transmite por MHz asignados, sino que incluya la cantidad de usuarios que se ven servidos por el uso de ese espectro.

Si se asigna espectro a cada operador y, posteriormente, el regulador se encarga de verificar que la eficiencia espectral que realiza cada operador esté acorde a los valores definidos, permitirá indicar la calidad del uso del espectro que el operador realiza de este recurso limitado. Pero no implica que este operador no pueda participar en procesos de asignación de nuevo espectro, en especial cuando es dedicado a nuevas tecnologías.

Sería limitado si el operador quiere acceder a espectro para ampliar su uso en tecnologías que ya posee, y donde a pesar de que realiza un uso eficiente, no puede mejorar la calidad del servicio que ofrece a menos que posea mayor cantidad de espectro.

Conclusiones

Este análisis deja en evidencia que la política de establecer topes de espectro no es acertada para mantener o incrementar las condiciones de competitividad en los mercados de telecomunicaciones.

Además, los nuevos movimientos del mercado sugieren que el número de actores se están reduciendo, en especial de Operadores Móviles de Red, y más bien el mercado de Operadores Móviles Virtuales amplía la oferta de servicios, especialmente en los nichos donde se espera una propuesta diferencial.

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