Causalidad y opiniones ante la segunda revisión bienal del IFT

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Parece que las fechas están creando ansiedad. Por un lado, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) ha emitido la consulta pública (del 25 de marzo al 26 de abril), paso previo para la segunda evaluación bienal de las medidas asimétricas a las que se sujeta el agente denominado preponderante en telecomunicaciones. Por otro lado, el IFT anunció que modifica, en unos meses, las fechas impuestas al agente “preponderante” para concluir su separación funcional, tal y como lo resolvió la revisión de las medidas asimétricas realizadas a partir de la primera evaluación bienal.

La consulta tiene por objeto “i) recabar información, comentarios, opiniones, aportaciones u otros elementos de análisis que puedan ser útiles al Instituto para evaluar el impacto en términos de competencia de las medidas impuestas al AEPT, y ii) en su caso, recibir propuestas justificadas de supresión, modificación o adición de medidas que se le podrían imponer al AEPT, para la valoración del Instituto”.

Cabe señalar que lo que resulte de tal consulta no tiene efectos vinculantes respecto a lo que, en su caso, resuelva el IFT. 

En la modificación de fechas para la separación funcional, el IFT sólo postergó al 30 de septiembre de 2019 la presentación de los planes de migración de personal, de transferencia de recursos y de elementos de red e infraestructura y al 31 de enero de 2020 la conclusión de la transferencia de tales recursos humanos y materiales.

Tales eventos han animado a varias plumas en editoriales y comentarios para emitir juicios de valor, es decir, opiniones subjetivas sobre los efectos de las medidas asimétricas, originales y adicionales, en el entorno de competencia que es innegable y evidente que se observa tanto en servicios fijos como en móviles.

Algunos han afirmado en medios impresos que las medidas asimétricas adicionadas, como la separación funcional, fue justificada de la siguiente forma: “En aquella ocasión, el propio IFT reconoció formalmente en su resolución que las medidas asimétricas impuestas a América Móvil en 2014 no habían tenido la efectividad que se esperaba de ellas”.[1]

Otros dicen que las medidas adicionales impuestas por el IFT obedecieron a que “el regulador optó por definir nuevas medidas y modificar algunas vigentes desde marzo de 2014, con el propósito de acelerar y detonar su eficacia en términos de competencia” e, incluso, sugieren que “valdría la pena que el IFT considerara, de nueva cuenta, la suficiencia de la separación funcional para erradicar conductas de discriminación a los competidores en torno al acceso a recursos de infraestructura o si es necesaria la instrumentación de un leap-frogging regulatorio al ordenar la separación estructural de la división mayorista del preponderante”.[2]

Y para cerrar la colección de juicios de valor o subjetivos, AT&T afirmó que “el ajuste de fechas intermedias dentro del proceso de separación sí genera preguntas, hay información que no tenemos porque no hemos sido parte de este proceso de negociación que pudiera tener un impacto para los consumidores”.[3]

Es necesario puntualizar que el IFT, en su resolución de nuevas medidas asimétricas, no las justificó por la inefectividad de las originales respecto a su objetivo, que sólo es impedir conductas de discriminación o de desplazamiento de concesionarios competidores. De hecho, las impuso adicionándolas a las previas argumentando que mejoraban las originales y que se complementaban, en su propio juicio, cuando en verdad se creaban redundancias innecesarias y costosas entre mecanismos regulatorios con un mismo objeto.

Lo anterior, sin mediar un análisis costo-beneficio de las medidas incrementales y sin que existiera un comportamiento por parte del “preponderante” de incumplimiento sistemático o de una cauda de conductas anticompetitivas que hayan resultado en sanciones. Al contrario, el IFT conserva y genera un récord de verificaciones con niveles de cumplimiento total en todas y cada una de las medidas impuestas.

Sin embargo, la opinión generalizada interpretó que el IFT las imponía porque los competidores no preponderantes todavía no tenían la participación de mercado que hubieran deseado tener, y el “preponderante” todavía tenía una participación superior a 50 por ciento. Olvidaron que en un entorno de competencia la participación de mercado es producto de las decisiones individuales de los usuarios y, además, que el fundamento económico de las medidas tanto originales como adicionales son impedir conductas anticompetitivas y no alterar en un cierto plazo el tamaño en el mercado del agente regulado.

Por lo que respecta al llamado al “leap-frogging regulatorio al ordenar la separación estructural de la división mayorista del preponderante”, parece indicar que los términos y la metodología de probar la “causalidad” entre una regulación y sus efectos, y de realizar un “análisis costo-beneficio” para invertir recursos en forma eficiente, se han olvidado rápidamente y han caído en desuso ante el avasallamiento de la forma de toma de decisiones actual en materia de aeropuertos, trenes, refinerías o una termoeléctrica.

Toda decisión de inversión o de regulación, sin considerar un análisis de causalidad (los efectos, sean positivos o negativos, que se esperan sólo deben de ser atribuibles a la regulación y no a otros factores) y de un subsecuente análisis costo-beneficio, son saltos al vacío sin esperar nada bueno de ellas, sólo en el mejor de los casos es dedicar recursos a ser desperdiciados o perdidos.

La Unión Internacional de Telecomunicaciones y la Comisión Europea coinciden en decir que toda separación vertical (incluso a nivel funcional y sin llegar a la estructural) son medidas costosas, irreversibles, de último recurso, de carácter excepcional y que se deben de evitar.

El consenso que se tiene en la doctrina y práctica económica es que la alternativa de separación vertical sólo puede ser motivada por la imposibilidad o inefectividad regulatoria para evitar conductas o prácticas de discriminación en contra del resto de los competidores, por parte del que les provee servicios de acceso, desagregación y servicios mayoristas.

En la práctica internacional lo que se ha aprendido de los casos de separación vertical, y sólo llegando hasta la de tipo funcional, es que tal separación es costosa y de consecuencias irreversibles, que los recursos invertidos en ella bien podrían haberse invertido en infraestructura, que se pierden economías o eficiencias en la entidad que es separada, que crea mayores costos de transacción en el sector y que las condiciones de demanda por los servicios de la entidad minorista no cambian.

De hecho, existe literatura que documenta estudios de caso que confirman que la separación vertical, del tipo que sea, retrasa los efectos en bienestar de las nuevas tecnologías en sus primeras etapas de adopción, así como entidades separadas a cargo del despliegue de infraestructura de nueva generación no tienen efectos positivos en cobertura, inicio del despliegue y eliminan incentivos a invertir anulando las posibilidades de una competencia basada en infraestructura.[4]

La práctica que sigue siendo generalizada, a pesar de sus años, es la separación contable, enriquecida con los beneficios del Big Data. El “leap-frogging” resulta en una situación de “steady almost death-frogging”.

Reflexionado, ¿acaso un cambio de fecha, por meses, para transferir recursos a una entidad mayorista producto de una separación vertical, puede afectar a usuarios?

Tal pregunta requiere ser antecedida de la respuesta a otra: ¿qué secuencia de eventos o causalidad se requieren para que un cambio de fecha de unos meses derive en un efecto al usuario? Lo anterior sin preconcebir si el efecto es negativo, incluso pudiendo ser positivo.

Es evidente que la afirmación, como otras, son juicios de valor y su objetivo es señalar un supuesto efecto adverso, siendo mas bien una opinión para hacer presencia sobre el tema de separación vertical y orientar el debate a donde convenga.

Es de esperarse que la consulta pública sólo sea una oportunidad para que los concesionarios diferentes al preponderante hagan una nueva catarsis bienal de ideas y deseos sobre cómo quieren que sea la regulación asimétrica sobre el competidor regulado, y que sea mínimo el costo en capturar a sus usuarios.

Todo lo anterior sin aportar análisis técnicos objetivos basados en causalidades demostrables y, sobre todo, respecto a los objetivos para los cuales fueron diseñados los instrumentos regulatorios.

Tal parece que se generaliza el olvidar lo que se conoce como la escalera de la causalidad: i) observar hechos verificables, ii) relacionar con un menú de opciones (¿que le pasaría a “Y” si se hace “X”?, ¿que tendría que hacer para que ocurra “X”?) y iii) probar contra factuales (¿“Y” es causado sólo por “X”?, ¿que le pasa a “Y” si omito “X”? y ¿que le hubiera pasado a “Y” si en vez de “X” se cambia por “Z” o no se hace nada).

Así que Caveat emptor.


[1] El Economista, “Segob interviene contra la autonomía del IFT”, Gerardo Flores, 25 de marzo de 2019.

[2] El Economista, “Segunda revisión de preponderancia”, Ernesto Piedras, 27 de marzo de 2019.

[3] El Universal, “Cambio en fechas de separación puede afectar a usuarios: AT&T”, Carla Martínez, 28 de marzo 2019.

[4] WIK (2015). “Competition & investment: An analysis of the drivers of superfast broadband”.