Edital 5G: Veja as principais recomendações do TCU à Anatel

Em acórdão aprovado nesta semana, os ministros fizeram uma série de recomendações à Anatel, como revisar o cálculo dos quantitativos de ERBs para cobertura dos municípios na faixa de 3,5 GHz e incluir metas de cobertura às escolas públicas.

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O Tribunal de Contas da União (TCU) aprovou nesta semana o edital do 5G por sete votos a um, seguindo o voto do relator, o ministro Raimundo Carreiro. Entre as determinações do ministro está a revisão do cálculo da quantidade de Estações Rádio Base (ERBs) estimados para a cobertura da área urbana dos municípios na faixa de 3,5 GHz, que foi criticado pelo revisor Aroldo Cedraz.

Os ministros também recomendaram que a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) corrija as inconsistências referentes à premissa de se considerar que todas as localidades e municípios brasileiros serão já atendidos no primeiro ano de operação e com 95% de cobertura, o que é incompatível com o setor e improvável.

Apesar de ter dado o aval à rede privativa da Administração Pública e à rede de infovias do Programa Amazônia Integrada e Sustentável (Pais), o TCU vai acompanhar o processo das obras, “a fim de verificar se foram adotadas as providências necessárias por quem de direito para a regularização das questões apontadas no relatório e voto que fundamentam esta deliberação.”

Confira as principais determinações no acórdão do TCU:

9.1.1. exclua a cláusula 12.5 da minuta de edital da licitação do 5G para que seja retirada a possibilidade de outorga de frequências sem licitação nem chamamento público para a primeira empresa que se manifestar, mesmo que não seja a única interessada.

9.1.2. inclua na minuta de edital da licitação do 5G a exigência das garantias de execução para todos os compromissos de que trata o art. 136 da LGT, incluindo os que serão executados conjuntamente pelas proponentes vencedoras por intermédio da EAF;

9.1.5. proceda à revisão do cálculo dos quantitativos de ERBs estimados para a cobertura da área urbana dos municípios na faixa de 3,5 GHz, de forma retratar de modo fidedigno a realidade verificada para o setor, em consonância com o art. 9º, §7º, do Decreto 9.612/2018 e com a jurisprudência do TCU que preconiza a valoração do ativo pelo seu preço justo e real;

9.1.6. utilize o mesmo tipo de taxa de conversão do dólar para as moedas locais no estudo de precificação da faixa de frequência de 26 GHz, a exemplo das estimativas de paridade de poder de compra (PPC) divulgadas pelo FMI e da taxa de câmbio de mercado, tendo em vista que a ausência de estimativas, no estudo, quanto à PPC para Tailândia e Taiwan amplia as distorções da precificação e acarreta um risco de dano ao erário por subestimação do preço mínimo em, pelo menos, R$ 2,12 bilhões;

9.1.7. promova os ajustes necessários na redação do item 10 do Anexo IV-A da minuta do edital, de modo a tornar claro e transparente que quaisquer saldos remanescentes de recursos aportados na EAF, incluindo-se aqueles para a implementação dos projetos da rede privativa e do Pais, serão destinados a compromissos de abrangência;

9.1.8. explicite, no instrumento convocatório, a previsão de que os recursos geridos pela EAF poderão ser remanejados entre os compromissos finalísticos daquela entidade e que, uma vez atendidos esses compromissos, o saldo poderá ser remanejado entre os “projetos compatíveis” tratados no item 10 do Anexo IV-A do instrumento convocatório;

9.1.9. as sanções decorrentes de eventuais descumprimentos de obrigações editalícias sejam aplicadas na forma de sanção de obrigação de fazer relacionadas a atendimento dos projetos referidos no item 9.3 (compromissos de conectividade nas escolas) deste acórdão, pelo prazo das outorgas, conforme previsto no art. 68 da Lei 9.784/1999;

9.1.10. explicite, no instrumento convocatório, a previsão de que o “saldo de recursos remanescente” de que trata o item 10 do Anexo IV-A do edital será revertido aos cofres públicos na hipótese de inexistência de “projetos compatíveis” definidos naquele mesmo item 10;

9.1.11. reveja o cálculo do item 7.13 do estudo de precificação, associado aos compromissos de abrangência estabelecidos no item 7.6 do Anexo IV da minuta de edital aprovada, de modo a refletir a exata medida das obrigações imposta às operadoras vencedoras no texto do edital; ou, alternativamente, promova a alteração dos compromissos de abrangência definidos no item 7.6 do Anexo IV da minuta de edital, para que reflitam o valor calculado para as obrigações no estudo de precificação, submetendo-se a alteração à nova aprovação pelo Conselho Diretor da Anatel

Recomendações:

9.2.1. aperfeiçoe o texto da minuta do edital do 5G com vistas a clarificar a destinação dos valores ofertados pelas proponentes vencedoras que excederem as obrigações adicionais estabelecidas pela Cláusula 8.8 e anexos correspondentes, […] visando a evitar que, por divergências interpretativas, parcela do ágio do lance vencedor deixe de ser arrecadado à União ou de ser convertido em compromissos;

9.2.2. aprimore o texto do item 1.3.1 do Anexo III da minuta do edital do 5G e dos demais dispositivos necessários para permitir a disputa e arrematação, pelas proponentes vencedoras dos lotes do tipo C na região correspondente, de lotes regionais do tipo D de frequência de 3,5 GHz a serem originados a partir da regionalização de eventual lote nacional de 20 MHz que não receba proposta, visando a manter isonomia entre os vencedores de lotes nacionais e regionais e contribuir para o uso eficiente do espectro; 

9.2.3. aperfeiçoe o texto do item 5.2.1.2 da minuta do edital e do item 2.1 do anexo IV-A da minuta do edital do 5G para indicar quais serão as providências e os critérios de priorização adotados caso o montante ofertado pelas proponentes vencedoras dos lotes nacionais da faixa de 3,5 GHz seja menor do que o valor total a ser transferido para a EAF, visando a evitar que a prestação de serviços de 5G seja afetada pela falta de recursos financeiros suficientes para realizar a limpeza da faixa de frequência, se um ou mais lotes nacionais da frequência de 3,5 GHz não forem arrematados;

9.2.4. nas próximas precificações de outorga de uso de espectro, considere as possíveis receitas oriundas da transferência parcial da autorização de uso das radiofrequências adquiridas e que não serão utilizadas pela operadora nas regiões em que a sua exploração direta não se lhe mostrar economicamente atrativa, conforme previsto pelo art. 163, § 4º, da LGT e em consonância com a jurisprudência do TCU que preconiza a valoração do ativo pelo seu preço justo e real, sem prejuízo de avaliar a possibilidade de inclusão de tais receitas na precificação do leilão do 5G; 

9.2.5.1. considere no cálculo dos preços dos equipamentos e serviços necessários à migração da TVRO (TV aberta transmitida por satélite) a utilização da “média saneada”, ou outro método similar, dos valores coletados em pesquisa de preço, de modo a se descartar valores que apresentem grandes variações em relação aos demais;

9.2.5.2. considere na estimativa do número de beneficiários do kit de migração para a banda Ku a esperada queda do número de usuários do serviço de TVRO ao longo do tempo; 

9.2.5.3. ao optar pela manutenção do preço médio dos equipamentos e pela desconsideração da esperada queda do número de usuários do serviço de TVRO, abstenha-se de incluir a margem operacional de 20% aos custos estimados, diante da sua redundância em relação às outras premissas conservadoras empregadas na metodologia;

9.2.5.4. adote medidas com vistas a corrigir as inconsistências de modelagem referentes à premissa de se considerar que todas as localidades e municípios brasileiros serão já atendidos no ano 1 de operação e com 95% de cobertura, premissa essa que se mostra incompatível com o real comportamento observado no setor de telecomunicações quanto à forma de operação e expansão de rede das operadoras, além de improvável, segundo análise da própria agência, de modo respeitar a jurisprudência do TCU;

9.2.5.5. adote medidas com vistas a considerar, na precificação das faixas de frequência e suas variáveis, o comportamento de market share compatível com o real perfil de competição existente na localidade, de modo a evitar distorções causadas pela premissa que considera o perfil de competição existente no distrito-sede do município como padrão para as respectivas localidades fora da sede e a buscar consonância com a jurisprudência do TCU que preconiza a valoração do ativo pelo seu preço justo e real;

9.2.7. estabeleça, no edital de licitação do 5G, revisão periódica das localidades a serem atendidas pelos compromissos de abrangência em tecnologia 4G e backhaul das faixas de 700 MHz, 2,3 GHz e 3,5 GHz, estabelecendo condições e regras que assegurem a substituição de metas antigas por metas atualizadas, com correspondência técnica e financeira com as originais, de modo a evitar a realização de investimentos públicos em localidades já atendidas […] ou até mesmo a sobreposição de dispêndio de recursos públicos por diferentes instrumentos regulatórios ao longo do tempo; 

9.2.8. antes da publicação do edital do 5G, adote medidas que visem corrigir a incompatibilidade entre as atuais condições do edital, que buscam a regionalização dos lotes de SMP (Serviço Móvel Pessoal) e a participação de provedores regionais e novos entrantes, e as regras de compartilhamento de rede e de roaming existentes no próprio edital e no arcabouço normativo do setor, de modo a evitar que sejam criadas barreiras e limitações à operação de rede e aos usuários de provedores regionais;

9.2.9. promova os ajustes necessários na redação do item 4 do Anexo IV-A da minuta do edital, de modo a tornar clara e transparente a forma pela qual os radiodifusores, as exploradoras de satélite e as vencedoras dos lotes C1 a C8 e D1 a D32 exercerão a paridade de representação perante o Gaispi (Grupo de Acompanhamento da Implantação das Soluções para os Problemas de Interferência na faixa de 3.625 a 3.700 MHz) relativamente às proponentes vencedoras dos lotes tipo B;

9.2.12. para as próximas precificações de outorga de uso de espectro, aperfeiçoe o cálculo da depreciação, tendo em vista as análises constantes do relatório que fundamenta esta deliberação, a fim de aplicar a justa precificação dos ativos licitados nas desestatizações, nos termos da jurisprudência deste Tribunal;

9.2.13. avalie a conveniência e a oportunidade de rediscutir a inclusão no edital de mecanismos que possibilitem a antecipação do uso da faixa de 3,5 GHz em áreas delimitadas, para exploração comercial, respeitada a viabilidade técnica operacional;

9.2.14.1. permitir que as proponentes vencedoras dos lotes nacionais da faixa de 3,5 GHz possam, desde que verificados requisitos prévios, alterar total ou parcialmente a ordem de atendimento dos municípios constantes do compromisso de atendimento com Estações Rádio Base – ERB que permitam a oferta do SMP por meio de padrão tecnológico igual ou superior ao 5G NR release 16 do 3GPP; 

9.2.14.2. estabelecer como requisito prévio para a alteração (i) a ausência de impactos para o preço mínimo dos lotes correspondentes às referidas metas, garantindo-se a equivalência de ônus; (ii) a manutenção da previsão de quantitativo de população anualmente atendida; (iii) a preservação do critério de densidade ERB/população de cada meta anual; (iv) observância de critério de desconcentração regional da infraestrutura, a ser definido pela Anatel, em aderência com o objetivo fundamental da República de redução das desigualdades regionais;

9.2.14.3. estabelecer no cronograma de limpeza da faixa de 3,5 GHz a possibilidade de efetiva antecipação dos municípios objeto de alterações, avaliando-se a possibilidade de adiantamento da cobertura dos custos pelo eventual vencedor interessado

9.3. recomendar, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU c/c o art. 11 da Resolução-TCU 315/2020, ao Ministério das Comunicações e à Anatel que incluam compromissos no edital do leilão do 5G que estabeleçam a obrigação da conectividade das escolas públicas de educação básica, com a qualidade e velocidade necessárias para o uso pedagógico das TIC nas atividades educacionais regulamentadas pela Política de Inovação Educação Conectada, estabelecida pela Lei 14.180/2021 e pelo Decreto 9.204/2017, especialmente por meio da destinação de valores decorrentes da aquisição de lotes na faixa de 26 GHz, e alocados em projetos concedidos, identificados, selecionados e precificados pelo Ministério da Educação, de modo atender as obrigações de universalização de acesso à internet em banda larga de todas as escolas públicas brasileiras, […] dando prioridade às regiões cujas escolas públicas apresentem os menores índices de conectividade, com vistas a reduzir as desigualdades regionais e sociais, conforme previsto no art. 3º, inciso III, da Constituição Federal;

9.3.1. os projetos referenciados neste item terão como limites os valores arrecadados pela outorga de autorização de direitos de uso da faixa de 26 GHz; 

9.3.3. esclarecer à Anatel que a presente recomendação não enseja a necessidade de trâmite de retrabalho de instrução, a exemplo da rede privativa e da rede do Pais;

Dar ciência à Anatel de que:

9.4.1. o critério estabelecido pela agência de priorizar investimentos dos recursos públicos oriundos do leilão do 5G em localidades que já têm acesso à banda larga móvel, incluindo a escolha daquelas com alto percentual de cobertura (até 95% da área geográfica) em tecnologia 4G, está em dissonância com o art. 9º, inciso II, do Decreto 9.612/2018;

9.4.2. a previsão, no edital de licitação do 5G, de procedimento que permita a livre escolha da ordem de atendimento dos compromissos de abrangência pelas proponentes vencedoras afronta as diretrizes da política pública setorial previstas no art. 9º, §2º, do Decreto 9.612/2018 e art. 2º, inciso II, alínea “a”, da Portaria 1.924/2021-MCOM, dado que não assegura que será respeitada a priorização do atendimento de regiões com maior população; 

9.4.3. a realização de investimentos com recursos do leilão do 5G em compromissos cujos projetos e localidades já estejam contemplados por outras ações regulatórias vai de encontro ao art. 9º, § 6º, do Decreto 9.612/2018, como é o caso, por exemplo, dos municípios de Pernambuco e Minas Gerais contemplados no Termo de Ajustamento de Conduta formado com a operadora Tim e que também são objeto de compromissos da faixa de 2,3 GHz no certame; 

9.4.4. a ausência de mecanismos normativos que impeçam a codificação do sinal transmitido por satélite pelas radiodifusoras após a migração para a banda Ku pode prejudicar a efetividade da política prevista no art. 1º da Portaria 1.924/2021/SEI-MCOM de assegurar a manutenção do acesso à televisão aberta e gratuita por antena parabólica, bem como a ocorrência de dano ao erário, diante do desperdício de recursos públicos com a instalação dos kits de TVRO;

9.4.5. a ausência de previsão mais específica sobre as garantias de execução no edital de licitação e sobre as sanções efetivas e tempestivas cabíveis em caso do descumprimento das especificações e de prazos para conclusão da obra da rede privativa, contrariam o previsto nos arts. 89, incisos III e IV, e 136, § 2º, da LGT e nos arts. 14, incisos XII e XIII, e 90, incisos XI e XII, da Resolução Anatel 65/1998, motivo pelo qual este Tribunal, mediante ação de controle específica, acompanhará o assunto, a fim de verificar se foram adotadas as providências necessárias por quem de direito para a regularização das questões apontadas no relatório e voto que fundamentam esta deliberação;

9.4.6. a não adoção de medidas para avaliar e estimar os impactos decorrentes do processo de desestatização da Telebras e da possível alteração do Decreto 9.612/2018 no compromisso de construir a rede privativa inserto na minuta de edital do 5G contraria os princípios da segurança jurídica e da integração da gestão de riscos, […] motivo pelo qual este Tribunal, mediante ação de controle específica, acompanhará o assunto, a fim de verificar se foram adotadas as providências necessárias por quem de direito para a regularização das questões apontadas no relatório e voto que fundamentam esta deliberação;

9.4.9. a ausência de definição no edital e em seus anexos das características, especificações mínimas, obrigações e compromissos associados à obra de construção da rede de infovias contraria o dever legal e regulamentar de especificar o objeto do certame licitatório, incluindo os respectivos compromissos exigidos, […] motivo pelo qual este Tribunal, mediante ação de controle específica, acompanhará o assunto, a fim de verificar se foram adotadas as providências necessárias por quem de direito para a regularização das questões apontadas no relatório e voto que fundamentam esta deliberação;

9.4.12. a ausência de definição no edital e em seus anexos das características, especificações mínimas, obrigações e compromissos associados à obra de construção da rede privativa contraria o dever legal e regulamentar de especificar o objeto do certame licitatório, […] motivo pelo qual este Tribunal, mediante ação de controle específica, acompanhará o assunto, a fim de verificar se foram adotadas as providências necessárias por quem de direito para a regularização das questões apontadas no relatório e voto que fundamentam esta deliberação;