Fondos de servicio universal: en desuso, con fallas o la caja chica de América Latina

Más de una tercera parte de los Fondos de Servicio Universal en la región no se usan o se utilizan poco para cerrar la brecha digital. Aunque su meta es aumentar el acceso a servicios como la banda ancha, han mostrado varias deficiencias que demandan un urgente rediseño.

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La digital es una nueva forma de desigualdad en la sociedad moderna. Más de la mitad de los hogares (54.5%) de América Latina no cuenta con Internet de banda ancha y en las zonas rurales la proporción es mucho menor. No existe duda de que la infraestructura digital es fundamental para las sociedades y las economías, y que quien no está conectado se está quedando fuera de valiosas oportunidades.

Por ello, se han creado Fondos de Servicio Universal (FSU) dirigidos a financiar el acceso a los servicios de telecomunicaciones y reducir la brecha digital. La mayoría de los países de la región cuentan con este tipo de sistemas, excepto México y Uruguay, de acuerdo con el estudio Cerrando la brecha de conectividad digital: Políticas públicas para el servicio universal en América Latina y el Caribe.

“La principal ventaja de un Fondo de Servicio Universal es que permite una mejor planificación de llevar la conectividad ahí donde el mercado no puede llevarla. De alguna manera, se asegura un mecanismo con un flujo de fondos anual que permita hacer una planificación a largo plazo de cómo se va a resolver el déficit de conectividad”, explica en entrevista con DPL News Héctor Huici, exsecretario de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de Argentina, y uno de los autores del informe.

Aunque dichos fondos son pensados como un instrumento para llegar a donde el mercado por sí solo no puede hacerlo, el 37.5 por ciento de las naciones presentan un nivel bajo o nulo en el uso de los recursos para universalizar el acceso a la banda ancha.

De acuerdo con el análisis publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), otro 37.5 por ciento de los fondos tiene un grado de uso medio y sólo en una cuarta parte se ha ejercido la mayoría o todos los recursos. Si bien el nivel de uso puede variar en cada caso, debido a que cada FSU cuenta con más o menos dinero, en general se han detectado serios problemas en su utilización.

Por ejemplo, en Brasil entre enero de 2001 y febrero de 2020 se recaudó un total de 22 mil 358 millones de reales para el Fondo de Universalización de los Servicios de Telecomunicaciones (FUST). De esa cantidad, una auditoría del Tribunal de Contas da União mostró que sólo el 0.002 por ciento se destinó a alcanzar los objetivos del fondo y el 87.2 por ciento se usó para atender otras necesidades fiscales del gobierno.

Las limitantes

Una de las fallas evidentes es que los gobiernos a veces destinan los fondos para atender otros gastos del Estado. En Ecuador, la legislación contempla esa posibilidad ante crisis fiscales, y en Costa Rica hoy se debaten proyectos de ley para usar parte de los recursos en el pago de deuda pública u otros fines durante la emergencia económica.

En el ámbito regulatorio, el reporte señala que existen limitaciones en cuanto a los servicios alcanzados por los fondos; por ejemplo, algunos países todavía no contemplan a la banda ancha en el servicio universal y se concentran en la telefonía fija. También se encuentran restricciones para subsidiar la demanda, pese a que esto podría subsanar la carencia de recursos entre la población para adquirir dispositivos para conectarse.

Otra dificultad es que las instituciones encargadas no cuentan con información adecuada y detallada para planificar la implementación del servicio universal en donde se necesite. Tampoco existe una suficiente identificación del problema a resolver, pues en ocasiones las causas pueden ser la alta presión fiscal de los servicios o las barreras para acceder a la infraestructura pasiva, y cada variante exige una respuesta distinta.

Además, el estudio destaca que aún falta integrar los FSU con los objetivos que trazan las agendas digitales de los países, ya que estas suelen abarcar también aspectos importantes como el desarrollo de competencias digitales o de contenido local, y no sólo el acceso a la banda ancha.

Y entre varios otros, una barrera más a superar es dar seguimiento y hacer auditoría de los programas durante su ejecución, con el fin de cumplir con el ejercicio de los recursos y de los contratos adjudicados, y a su vez realizar cambios si se requiere o incluso recomendar su discontinuidad.

A pesar de los casos de muy bajo aprovechamiento y de las limitantes, buena parte de los recursos de los FSU en la región se utilizan para expandir la conectividad. Pero también hay que tomar en cuenta que en varios países se destinan al financiamiento de redes troncales, que no necesariamente garantizan el acceso a la banda ancha en la última milla, o que se brinde acceso al servicio hasta el hogar, puntualiza Huici.

Y en un segundo plano de análisis, se debe ponderar no sólo el uso, sino el grado de eficiencia en el ejercicio de los recursos de los FSU; es decir, qué tanto se traducen en mayores y mejores servicios de banda ancha para la población. Sin embargo, el también asesor principal de Access Partnership para el Cono Sur de América Latina advierte que no se cuenta con suficiente información auditada.

Urgente un rediseño de los FSU

En el estudio del BID se registraron datos de 17 países de la región y de Estados Unidos. La mayoría de los FSU se enfocan en subsidiar la oferta; es decir, el despliegue de infraestructura, pero sólo unos pocos (18.75%) contemplan la subvención a la demanda, que puede ser igual de relevante si las personas tienen cobertura de las redes pero no el poder adquisitivo para pagar los servicios.

También se encontró que gran parte del recaudo de los fondos proviene de los operadores de telecomunicaciones (en 87.5% de las veces) y sólo en el 12.5 por ciento los recursos los brinda el Estado. En naciones como Argentina, Brasil, Ecuador o Panamá, las empresas deben dar el 1 por ciento de sus ingresos para estos instrumentos.

Debido a los diversos inconvenientes que se han detectado en los FSU, varios expertos coinciden en que deben replantearse para que puedan cumplir realmente con su objetivo, o, en su defecto, eliminarlos y buscar otras alternativas para promover las inversiones en la infraestructura digital y el acceso a los servicios de telecomunicaciones.

En el último año de la pandemia de Covid-19, la contingencia ha obligado a repensar los FSU para encontrar la manera de cómo hacer más eficiente el uso de estos fondos durante y más allá de la crisis, destaca el especialista.

Huici observa que en paralelo es necesario replantear la fiscalidad del sector de telecomunicaciones; velar por un carácter integral de la política pública, para no sólo enfocarse en la conectividad sino también, por ejemplo, en la capacidad de uso, en el acceso a dispositivos; o examinar por qué el costo del FSU sólo recae en un sector, si los beneficios son transversales en la sociedad.

“Hay que cambiar en muchos casos los mecanismos de adjudicación de los fondos” y analizar las causas de un déficit en los servicios de banda ancha, porque de esa manera se pueden identificar las respuestas adecuadas, y no siempre la opción más viable será recurrir al FSU, detalla el exsecretario TIC de Argentina.

A veces el problema de la falta de conectividad en una zona puede ser la carencia de infraestructura, el alto costo de los equipos de acceso, los aranceles de importación caros o un problema de competencia. Cada uno de estos escenarios requiere una solución diferente, que no es necesariamente echar mano del FSU.

Otras de las acciones que se podrían adoptar para mejorar la gestión de los fondos, según recomienda el estudio, son acompañarlos de marcos regulatorios flexibles que puedan adaptarse a los cambios del tiempo y las necesidades de la población; recalcar la neutralidad tecnológica, para que así se utilice la solución que presente la relación costo-beneficio más óptima, y que más áreas del gobierno aporten a los presupuestos porque la ganancia de la conectividad es transversal.

El BID detalla que también se pueden aplicar mecanismos alternativos en la ejecución del financiamiento de manera eficiente en menos tiempo, como la emisión de bonos digitales, los cuales permiten traer a valor presente flujos futuros de fondos y acelerar la inversión.

También ―como ya se está llevando a cabo en Argentina o Colombia, por ejemplo― el modelo de reemplazar el pago que los operadores hacen al FSU por obligaciones de servicio ayuda a lograr un rápido uso de los recursos, sin el riesgo de que se desvíen a otros fines.

Si bien representa un mecanismo para planificar proyectos de conectividad, los Fondos de Servicio Universal no son el único camino, como lo ha mostrado Uruguay, un país que carece de este sistema pero ha logrado avanzar en su agenda digital.

“Con todas las salvedades que uno pueda hacer en materia de situación socioeconómica y geográfica, Uruguay tiene muy buenos índices de conectividad sin haber tenido un fondo de servicio universal”, destaca Huici.

Sin embargo, también reconoce que esta nación “está más del lado de las excepciones que del lado de la regla. Y ha tenido una empresa estatal que, de alguna manera, asumió como misión propia, como la empresa del Estado, la conectividad de manera universal”.

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