La falacia de la separación funcional: ¿nacionalización en Reino Unido?

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En México, diversos editorialistas continúan la apología de la separación funcional de Telmex y se mantienen rumiando las cifras de concentración y su evolución en los últimos cuatro años.[1] Mientras tanto, ignoran que en un entorno de libre decisión y movilidad de los usuarios entre concesionarios, los índices de concentración son endógenos, es decir, determinados por la preferencia de los usuarios, quienes ostentan su soberana decisión de elegir libremente entre concesionarios de servicios de telecomunicaciones.

Mientras eso ocurre en México, en Reino Unido el Partido Laborista ha propuesto la nacionalización de Openreach, la empresa mayorista de telecomunicaciones, producto de aquella tan referida separación funcional efectuada en ese país en 2005. No faltaría un cambio de nombre, se llamaría “British Broadband”.

En la nación que dio lugar tanto a la privatización de las empresas de telecomunicaciones como a la separación funcional, dividiendo BT en una empresa de servicios minoristas y otra de servicios mayoristas para sus competidores (Openreach), ahora el Partido Laborista -bajo el liderazgo de Jeremy Corbyn-, ha propuesto nacionalizar Openreach con el objetivo de que se garantice a cada hogar y empresa la disponibilidad gratuita de la banda ancha por fibra para 2030.

Independientemente de una posible victoria de los laboristas, llama la atención el tema del fracaso de la separación funcional en lograr cobertura y ubicar al Reino Unido, al menos en el promedio de la difusión en su población del cambio tecnológico en servicios de banda ancha. El tema ha llegado al debate electoral, por lo que estará en el discurso partidista entre conservadores y laboristas en los meses por venir.

En un evidente retroceso a los años setenta, pero también producto del fracaso evidente de la separación funcional en el Reino Unido, con una cifra cercana a 10 por ciento de los hogares con acceso a la banda ancha por fibra, muy por debajo de los niveles de España con 75 por ciento y de 97 por ciento en Japón,[2] producto de sus cambios regulatorios pro-inversión. ¿Será el destino de la tan alabada separación funcional el inicio del retroceso a la etapa de la empresa pública como solución a la destrucción de incentivos a la inversión que trajo consigo la desagregación y la separación funcional?

El Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) y los apologistas de la separación funcional en México deberían reflexionar que la separación es un hecho que, de concretarse, será irreversible, y que el efecto adverso no sólo es para el agente denominado “preponderante”, sino también para el sector y la economía nacional.

La separación funcional impactará negativamente en la inversión tan necesaria en telecomunicaciones. A falta de ésta, se profundizará el rezago tanto por el avance tecnológico que exigen las redes como por el crecimiento que requiere México, dado que se encuentra en un estado de crecimiento cero y el sector de telecomunicaciones en territorio negativo. 

Tal medida regulatoria extrema e injustificada presenta más riesgos y costos que beneficios. Además, el entorno político actual puede hacer de ello prerrequisito a una reversión futura a estados primitivos de planificación central por parte del Estado, un viraje en los años por venir, dada la actual situación política.

¿Acaso no lo ven, no anticipan el daño que pueden causar? Los ideólogos de la reforma de telecomunicaciones de 2013 están fuera del escenario y nunca reflexionaron que cinco años después de imponer regulaciones draconianas y hostiles sobre la inversión y la propia existencia de la empresa incumbente, hicieron del regulador un ente sesgado, que perdió el objetivo y se apartó de perseguir la eficiencia del sector, se perdió en el camino creyendo que la competencia se creaba desde sus resoluciones en lugar de los incentivos en el mercado, se convirtió entonces en un facilitador del otorgamiento de títulos de concesión sin ser un incentivador de la inversión en redes físicas, multiplicando concesionarios virtuales que ni invierten ni tienen usuarios, transformando a sus beneficiarios en un cartel de buscadores de rentas por la vía regulatoria que defienden sus privilegios tanto en el poder judicial como en los medios, y en los múltiples eventos que cada año tienen como tema las telecomunicaciones.

Aquellos que acuñaron el término “preponderante” no pensaron que su legislación se enfrentaría a un cambio en el entorno político y un estancamiento en el crecimiento económico con un severo freno a la inversión como efecto colateral. Después de 5 años, no se ha crecido en cobertura.

La propuesta laborista en Reino Unido, ante el evidente rezago en cobertura e inversión en banda ancha, a la vez que propone una inversión en Openreach de 20 mil millones de libras (25 mil millones de dólares) en su nacionalización, ofrece el servicio gratuito de banda ancha de alta velocidad a todo lo largo y ancho del Reino Unido. El mantenimiento lo estiman en 230 millones de libras; sería financiado por los impuestos que paguen las multinacionales que operan servicios online a nivel global (Amazon, Facebook y Google) basado en sus ventas en Reino Unido.[3] ¿Suena familiar la propuesta?, lo es.

A pesar del tiempo transcurrido desde la separación funcional que dio origen a Openreach, los críticos de la propuesta de su nacionalización han dicho que tal medida no resolverá los obstáculos a la conectividad en las localidades rurales y que requerirá de una aportación de entre 4 a 5 mil millones de libras en el fondo de pensiones de BT, en caso de que ocurra tal nacionalización.[4] La separación funcional no fue la solución, pero su nacionalización tampoco lo será.

En el caso de Australia, fue con su Partido Laborista que el Estado se arrojó a instalar una red de fibra óptica para 93 por ciento de su territorio mediante la compra de activos de red de Telstra (la empresa incumbente de telecomunicaciones, originalmente privatizada y separada funcionalmente en 2005) a un costo de 43 mil millones de dólares australianos. La promesa falló, el costo aumentó a 73 mil millones y gobiernos posteriores redujeron tanto su alcance como la promesa con que inicialmente se había realizado tal proyecto estatal.

La separación funcional y la promesa de acceso gratuito son ambas falacias que surgen cuando los reguladores se niegan a desregular y a incentivar la inversión en lugar de obstaculizarla por medio de “facilitar la entrada”, minimizando o eliminando la inversión requerida. Lo que hacen es sólo crear el entorno propicio para una regresión hacia etapas superadas por la industria y los mercados.

Sus excesos y desviaciones o, como dicen, que no se tenga que invertir ahora sino hasta que ellos lo determinen y se sientan listos para ello, deriva en que nunca se realicen estas inversiones y la “escalera de inversión” (modelo adoptado para justificar la desagregación y la separación funcional), que ha sido su mantra, nunca llegue.

Lo que sí llega, y parece que más temprano que tarde, es el rechazo político por su inefectividad en hacer llegar los beneficios a la población, en la eterna espera a que se dé el paso al escalón siguiente de la “escalera de inversión”.

Están jugando con fuego al empujar en forma testaruda la separación funcional, sobre todo conociendo que el dicho político en Reino Unido es que, a pesar de Ofcom y de Openreach, se está a la zaga en cobertura y velocidades de banda ancha.[5]

El IFT se dejó llevar para imponer la separación funcional e incurrió en al menos tres errores básicos:

i)             La separación funcional es una medida considerada en el ámbito internacional como de último recurso, cuando todas las medidas regulatorias previas han fallado, es decir, al resolver la separación el mismo regulador se declara fracasado en la efectividad de la ley y sus propias resoluciones y en hacerlas cumplir, lo cual es falso. El IFT ha cumplido en imponer las medidas regulatorias, así como su regulado, el denominado preponderante, ha cumplido todo el acervo regulatorio impuesto y lo añadido a partir de la primera revisión bienal.

ii)            La separación funcional es una regulación extrema ex ante para conductas anticompetitivas y no es la solución al rezago en cobertura geográfica o de penetración sociodemográfica, como lo justificó el IFT en su resolución de la primera revisión bienal. Los escasos seis países que adoptaron la separación funcional de su operador incumbente, entre ellos Reino Unido y Australia, han mostrado que la brecha de cobertura y penetración permanece y su existencia se torna paradójica en países desarrollados, por lo que el retorno del Estado como operador y planeador parece ser el siguiente paso.

iii)           Ignorar la planta laboral de la empresa a ser sujeta a separación: ¿cómo podría funcionar una empresa mayorista sin el factor trabajo? Para el regulador fue sencillo decir que a la empresa le corresponde resolverlo, cuando la medida regulatoria era la que imponía la tensión con la mano de obra organizada y no la empresa. Tal desatino comprometió su resolución de separación con el entorno político y evidenció cuáles eran sus prioridades al optar por imponer la resolución. Al final de todas ellas estaba la viabilidad de la empresa y de su planta laboral, típico de una entidad absolutista que genera costos sobre un particular agente económico, sin que lo compense o internalice en alguna forma los costos que impone.

Alfred Kahn, el economista de Cornell, ideólogo de la desregulación de las líneas aéreas durante la administración Carter, abrió paso a la desregulación de varios sectores durante Reagan, fue opositor a la desagregación de las redes de telecomunicaciones y a su tarificación bajo el concepto de Costo Incremental Total de Largo Plazo durante su vigencia en Estados Unidos. Expresó: “If you can buy the [network elements], or lease them at that rate, why on earth would anybody construct his own [network elements]?” (si puedes usar los elementos de red a tales tarifas, ¿por qué habría alguien dispuesto a construir su propia red?).[6]

Una regulación que minimiza la importancia de la inversión justificándose en ser facilitador de la existencia de prestadores de servicios atomizados es incompatible con un sector de telecomunicaciones que requiere grandes inversiones en nuevas tecnologías, capacidad, cobertura, centros de datos y servidores, y otras capacidades que exige el cambio tecnológico que no se detiene a que los reguladores lo reconozcan.

Los reguladores deben preservar la existencia de un proceso de mercado, saberse retirar cuando hacen más daño que un beneficio en el sector. Por regular en exceso y con protagonismo, ponen en riesgo la propia existencia de una economía de mercado, minando su principal característica que es la propiedad privada y su inviolabilidad por las garantías legales que dan lugar a su existencia.


[1] Piedras, E. “Reconcentración anticompetitiva del mercado móvil”, El Economista, 14 de noviembre 2019.

[2] Financial Times, “The Thatcher revolution is coming under threat”, 15 de noviembre de 2019.

[3] Financial Times, “Holding the line: Labour’s £20bn plan for free broadband”, 16 de noviembre de 2019.

[4] Financial Times, “Labour telecoms plan triggers fear of investment freeze”, 15 de noviembre de 2019.

 [5] Financial Times, “Labour’s broadband plan shows nationalisation’s consumer appeal”, 15 de noviembre de 2019.

[6] Kahn, A. E. (2001). “The abominable TELRIC-BS”. Remarks before the National Press Club, 2001.

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