Ley de velocidad mínima en Perú pone en riesgo la asequibilidad y expansión de Internet

El Congreso peruano promulgó la ley que eleva a 70% el umbral de velocidad mínima que deben garantizar los operadores. Aunque se impulsó con buenas intenciones, los antecedentes señalan que la norma generará obstáculos para el cierre de la brecha digital y no ayudará a que los usuarios reciban servicios de mejor calidad.

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Pese a las observaciones del Ejecutivo, la industria y expertos, el Congreso de Perú promulgó esta semana la ley de velocidad mínima de Internet, la cual establece que los operadores deben garantizar que los usuarios reciban al menos el 70 por ciento de la rapidez que contratan.

La nueva norma eleva de 40 a 70 por ciento el nivel de velocidad mínima de conexión a Internet. En apariencia, este salto busca beneficiar a los consumidores asegurándoles un servicio de mayor calidad y rendimiento, pero en la práctica podría resultar contraproducente para los peruanos y el desarrollo digital del país.

El proyecto de ley surgió justo hace un año, en junio de 2020, y tuvo una calurosa acogida entre los legisladores, pues Perú atravesaba meses críticos por la pandemia de la Covid-19. Durante el confinamiento, los patrones de consumo cambiaron debido a una mayor dependencia de la conectividad y las redes de telecomunicaciones han experimentado una fuerte presión no sólo en esta nación sino en todo el mundo.

Resultó lógico para el Congreso, en este contexto, que se debía buscar una forma de asegurar que los usuarios disfrutaran de una velocidad adecuada conforme a lo que las empresas les ofrecen. Pero, quizás en el apuro ante una situación excepcional como la contingencia, dejaron de lado un análisis más profundo de las implicaciones de la ley y no acogieron con suficiencia las sugerencias de la oficina presidencial, la industria ni del regulador.

Cuando recibió la iniciativa el presidente en abril de 2021, la oficina del Ejecutivo hizo una serie de planteamientos a la ley. Entre ellos, señaló que vulnera la garantía constitucional para que el proveedor y consumidor pacten términos contractuales de manera libre.

A su vez, advirtió que la medida provocaría consecuencias negativas para el consumidor en términos de costo del servicio y acceso; es inefectiva, porque no implica necesariamente que se incrementará la velocidad de Internet; no supone que en realidad los usuarios reciban una rapidez adecuada, y es gravosa, dado que exige más gastos en tecnología y capacidad para brindar la garantía establecida.

Las observaciones del Ejecutivo son similares a las de otros actores. La industria también alertó que definir un parámetro tan rígido como el 70 por ciento ―e incluso en un inicio se propuso incrementarlo a 90 puntos porcentuales― generaría una barrera artificial para la expansión de la infraestructura, la cobertura de servicios móviles y la entrada de nuevos competidores.

Si ahora las empresas deben cumplir con estas reglas más estrictas, aunado a los obstáculos que encuentran en los trámites administrativos a nivel local, tendrán menos incentivos para invertir y ampliar el alcance de sus redes a las zonas rurales o modernizar su infraestructura actual. Es decir, implicaría un freno para avanzar en el cierre de la brecha digital.

No sólo eso: garantizar la velocidad mínima del 70 por ciento representa una tarea muy compleja y difícil, debido a que se involucran diversos factores en la provisión del servicio. La calidad de conexión no depende únicamente de la infraestructura disponible, sino también de los servidores que alojan los servicios y plataformas en la nube; del suministro eléctrico; de factores geográficos y meteorológicos (como la lluvia); de la estructura física que rodea la conexión o incluso la ubicación de los dispositivos. Controlar todas estas variables no se encuentran por completo al alcance de los proveedores.

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Durante el año en que el Congreso estuvo analizando el proyecto, no hizo cambios significativos para solucionar los posibles problemas que ocasionaría. En mayo, la Comisión de Transportes y Comunicaciones dio luz verde al dictamen para aprobar por insistencia la actualización de la normativa. El Pleno lo discutió y lo respaldó casi por unanimidad (111 votos a favor, una abstención y ninguno en contra).

Según los procesos legislativos en Perú, cuando una ley tiene observaciones del Ejecutivo, el Congreso puede insistir en su visto bueno y le corresponde al presidente del organismo promulgar el proyecto. Eso fue lo que sucedió en esta ocasión.

Además del incremento en el umbral mínimo de velocidad garantizada, la ley recién aprobada establece que el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel) creará y gestionará el llamado Registro Nacional de Monitoreo y Vigilancia del Servicio de Internet, mediante el cual se medirá la rapidez de los servicios de manera periódica. El regulador tiene 60 días (a partir del 1 de junio) para emitir las normas complementarias en la materia.

La ley también incorpora disposiciones al Código de Protección y Defensa del Consumidor, con el fin de reconocer que los peruanos tienen derecho al acceso a “los servicios de comunicaciones electrónicas en condiciones adecuadas de elección, precio y calidad”; contar con herramientas de medición de las velocidades, y a recibir la rapidez mínima determinada.

Los riesgos

Perú es uno de los pocos países en América Latina (e inclusive del mundo) que ha establecido una normativa de velocidad mínima garantizada. No significa que sea pionero en dicha medida; más bien, la práctica no ha tenido una gran acogida a nivel internacional debido a la ineficacia, los riesgos y consecuencias negativas que se vislumbran.

El Osiptel comunicó esta observación al Congreso desde que inició el análisis de la entonces propuesta de ley. Además de la nación peruana, sólo Brasil, Costa Rica y Argentina introdujeron un porcentaje de umbral mínimo de rapidez de Internet. En Brasil, es de 40 puntos; en Costa Rica, de 80 para el servicio fijo y 60 puntos para el móvil (con carácter sólo informativo), y en Argentina es de 50 por ciento. 

Tras un análisis regional, el Organismo concluyó que la definición de una velocidad mínima no tuvo una incidencia significativa en la tendencia de crecimiento de los niveles de rapidez de descarga en Internet. En el caso nacional, desde la entrada en vigor de la normativa en 2014 no se han encontrado pruebas de que la velocidad haya mejorado gracias a la medida. De hecho, durante el año siguiente (2015) a la promulgación original la rapidez se estancó.

Además, de acuerdo con el Osiptel, la velocidad mínima garantizada provocó un efecto negativo en la oferta comercial de Internet móvil en el país. Por ejemplo, los planes que brindaban 12 Mbps (Claro) ó 20 Mbps (Movistar) se redujeron a 3 y 5 Mbps en 2015, respectivamente. Para ceñirse a la nueva regulación de manera inmediata, los operadores bajaron el nivel de rapidez que ofrecían. Y en el Internet fijo, no hubo una contribución a la mejora de la oferta comercial.

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Esto podría volver a pasar con el incremento de la rapidez mínima. Los proveedores resolverán tal vez disminuyendo el nivel de velocidad por el mismo precio, o subiendo el costo del servicio. En esos escenarios, no se conseguiría volver más asequible el acceso a Internet, sino todo lo contrario.

Según el regulador, las mediciones muestran que la curva de crecimiento de la rapidez de descarga en Perú es similar a la de otros países latinoamericanos que no han aprobado una ley o regla al respecto.

Perú se ubica en la posición número 9 en rapidez de banda ancha móvil en América Latina y en el lugar 94 a nivel global; en Internet fijo, ocupa el puesto 6 en la región y el 75 en la comparativa mundial, de acuerdo con las mediciones más recientes de Speedtest de Ookla. En ambos rubros, es rebasado por países que no tienen un umbral mínimo de rendimiento (como México y República Dominicana en el servicio móvil).

De todas maneras, los niveles de velocidad de Internet han crecido en los últimos años, pero como resultado de la evolución tecnológica y no de una regla de este tipo. A partir de 2014, en el país y en el mundo se vivieron importantes movimientos tecnológicos en el mercado que favorecieron a los consumidores.

Las compañías desplegaron LTE-Advanced y LTE Advanced PRO, ascendió la disponibilidad de espectro radioeléctrico, y ahora también algunos operadores ya implementaron servicios 5G con un umbral de velocidad superior a las redes anteriores.

En lugar de imponer fórmulas onerosas e inflexibles como la que se acaba de promulgar en el Congreso, la ruta más efectiva que señalan organizaciones internacionales, industria, especialistas y los propios reguladores como el Osiptel es que se apueste por promover la competencia y las inversiones en el mercado de telecomunicaciones.

Si bien las intenciones de los legisladores han sido buenas, para realmente propiciar que los umbrales de calidad sean mayores, se requiere expandir la infraestructura de fibra óptica e impulsar la modernización tecnológica, además de una revisión exhaustiva al régimen fiscal que pesa sobre el sector y los servicios y productos dirigidos a los consumidores.

Tanto el gobierno como los operadores de telecomunicaciones han comprendido esta necesidad de implementar tecnologías de avanzada y están tratando de hacerlo cada uno desde su ámbito de acción.

El gobierno invirtió en 2019 al menos 178 millones de dólares para acelerar el despliegue de fibra óptica en zonas prioritarias y está buscando la manera de reorientar proyectos como la red dorsal nacional para que generen beneficios sustanciales en velocidad y capacidad.

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Las empresas a su vez han anunciado importantes inyecciones de capital dirigidas a la fibra: por ejemplo, en abril pasado, Entel dijo que invertirá 130 millones de dólares para 5G y fibra óptica en Perú. En paralelo, el despliegue de las redes de quinta generación ya comenzó en el país.

Desde hace unos meses, Claro y Entel ofrecen servicio de acceso inalámbrico fijo y servicio móvil 5G de forma comercial. El desarrollo todavía se encuentra en una etapa temprana, pero los resultados de otros países que van más avanzados (Estados Unidos, Corea del Sur y algunos europeos) demuestran que 5G permitirá proporcionar a los usuarios velocidades muy superiores a las actuales.

Hoy el mundo está atravesando una revolución tecnológica, acelerada gracias en parte al empujón que le dio la pandemia. Proinversión y el Ministerio de Transportes y Comunicaciones licitarán entre este y el año siguiente espectro para 4G y 5G; hace unas semanas, se acaba de liberar la banda de 6 GHz para Wi-Fi 6E, que también promete mayor velocidad y capacidad en el acceso a Internet.

Las dinámicas de mercado y la política pública y regulatoria están ajustando de manera orgánica las piezas para garantizar servicios de calidad a los usuarios, ¿por qué incorporar medidas artificiales que, además, los datos muestran que no funcionan?