Los desafíos que nos deja la pandemia. Regulación de la conectividad en la segunda convergencia

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La pandemia ha tenido un importante impacto en la infraestructura y los servicios digitales, convertidos en un soporte esencial de la actividad económica y social. Teletrabajo, telemedicina, comercio electrónico, plataformas y aplicaciones sostenidas por las redes de telecomunicaciones e Internet, se han ubicado en el centro de la escena cotidiana del aislamiento social, dejando en evidencia la importancia de las tecnologías de la información y las comunicaciones, a veces relativizadas e incluso menoscabadas.

Conectividad, acceso a las redes, acceso de banda ancha a Internet son conceptos que se han instalado en el centro del debate, en todos los ámbitos. A pesar de algunos pronósticos pesimistas, las redes digitales han respondido satisfactoriamente a las demandas generadas en la emergencia. Asimismo, Internet tiene un elevado nivel de penetración en la región (un promedio de 77.2% en 2019, según la Unión Internacional de Telecomunicaciones) y es uno de los casos más exitosos de apropiación tecnológica de la historia, resultado en gran medida de las características intrínsecas de Internet como conjunto de redes descentralizadas e interconectadas, con protocolos y arquitecturas abiertas y también de marcos regulatorios flexibles que han favorecido un entorno de libertad, innovación y competencia.

Pero no ha sido suficiente. La pandemia ha evidenciado enfáticamente las falencias, los déficits y las asimetrías existentes en materia de acceso a las redes y servicios digitales. Han quedado cristalizados la brecha digital de acceso a dichas redes y servicios digitales, así como los riesgos socioeconómicos vinculados a la misma, con algunos sectores sociales y áreas geográficas remotas o de baja densidad poblacional excluidos de la posibilidad de acceder a las redes y -a través de estas- al trabajo, la educación y la actividad productiva. En lo sucesivo, resolver estas asimetrías de acceso es el gran desafío que debe asumir el ecosistema digital.

Por otra parte, el uso de los datos generados a partir de plataformas, aplicaciones y servicios digitales también ha ocupado un lugar destacado en la agenda de esta coyuntura. Cuestiones referidas a la protección de datos personales, la privacidad, debates sobre la utilidad pública de los datos, la vigilancia y el “patrullaje digital” por parte de los gobiernos, la obligatoriedad de uso de aplicaciones estatales de seguimiento y geolocalización con los consiguientes riesgos para los derechos individuales, han sido motivo de polémicas y profundos análisis.

La segunda convergencia

No es casual que estas dos cuestiones ocupen en este tiempo las principales controversias que se plantean en torno al ecosistema digital y su regulación. En efecto, si bien se presentan a priori separados forman parte de una misma problemática. Hoy, conectividad y datos constituyen los ejes de una “segunda convergencia”, en la cual confluyen principalmente los operadores de las redes de telecomunicaciones y las plataformas y aplicaciones digitales.

Hasta hace poco, la regulación de las telecomunicaciones se definía en torno a la convergencia de los servicios en una sola red. “Una red, todos los servicios.” La convergencia se ha consolidado crecientemente, superando el viejo modelo de “una red por servicio”. En este contexto, los operadores de telecomunicaciones concentran crecientemente sus esfuerzos en la conectividad, con énfasis en el acceso a Internet de banda ancha.

Por otra parte, se consolidan los servicios “como aplicaciones”, destacándose la presencia de las plataformas y aplicaciones de Internet como nuevos actores del ecosistema digital nacidos con modelos de negocios que prescinden de las lógicas de “red por servicio” e “ingresos por servicio”. El aislamiento social y la emergencia sanitaria han puesto en evidencia y potenciado esta realidad. Las diversas aplicaciones, mensajería, transferencia de archivos, videoconferencia, streaming, juegos en línea y las redes sociales han tenido crecimientos vertiginosos durante la pandemia, llegando en algunos casos a 60 por ciento de incremento de tráfico.

En el contexto descripto, los actores del ecosistema digital, principalmente los operadores de telecomunicaciones y las plataformas y aplicaciones de Internet, confluyen en torno a dos objetivos comunes, la conectividad como infraestructura digital esencial y el uso de los datos y su monetización.

Mientras los operadores de redes de telecomunicaciones desarrollan productos y servicios en torno al uso de los datos, a partir del Big Data, IoT y la Inteligencia Artificial, las principales plataformas de Internet proponen nuevas tecnologías de redes de acceso, como sistemas de satélites de órbita baja, plataformas de gran altitud y otras tecnologías inalámbricas, lo que se vio reflejado en la agenda de regulación del espectro de la Conferencia Mundial de Radiocomunicaciones 2019 de la UIT. En este contexto no es casual que, además de las agencias regulatorias especializadas, hayan comenzado a intervenir los reguladores de telecomunicaciones en torno a la privacidad de los datos de los clientes de los servicios de telecomunicaciones.

En el marco de esta “segunda convergencia” la regulación debe estructurarse entonces en torno a la conectividad y los datos como sus ejes centrales.

La regulación de los datos amplía su presencia en la agenda digital, con múltiples aristas. Condiciones de uso y monetización de los datos, privacidad, regímenes de protección de datos personales, acceso a datos abiertos, la definición de la utilidad pública o el acceso del Estado a los datos, el alcance de la actividad de vigilancia por parte del Estado, la protección de derechos individuales, etcétera. Se suman a ellas los desafíos y conflictos en torno a la naturaleza transfronteriza de Internet y los datos, así como la compleja aplicación de las normas de defensa de la competencia frente a los nuevos modelos de negocios relacionados a la economía de datos.

La regulación de la conectividad

El otro eje sobre el que debe articularse la regulación es la conectividad. Como señaláramos, la pandemia ha puesto en evidencia los déficits y asimetrías en materia de acceso a las redes, lo que impone reflexionar sobre la evolución de la regulación y los instrumentos y herramientas regulatorios que podrían contribuir a robustecer la infraestructura digital y a superar las asimetrías de acceso.

En el marco de la digitalización de la vida económica y social, drásticamente potenciada por la pandemia y las medidas de aislamiento social, facilitar el despliegue de la infraestructura digital para ampliar la cobertura de las redes y el acceso a las mismas resulta el objetivo central, casi excluyente, de la regulación. El interés general, fundamento de la intervención regulatoria, se expresa indubitablemente en el cierre de la brecha digital. Ese debe ser, además, el imperativo ético del conjunto de los actores del ecosistema digital.

Podríamos redefinir entonces la regulación como “regulación de la conectividad”, orientada a contribuir al cierre de la brecha digital de acceso a las redes. Esta redefinición obliga a determinar con acierto las herramientas e instrumentos regulatorios a aplicar y, no menos importante, a abandonar normas y prácticas regulatorias largamente superadas, pero fuertemente arraigadas tanto en los reguladores como los prestadores.

Es imprescindible dejar atrás la regulación por servicios, propia del modelo de “red por servicio” de décadas pasadas desplazado por las redes de nueva generación y la convergencia. Puede atribuirse en gran medida al modelo de “red por servicio” y su regulación el cuantioso legado de normas, reglamentaciones prescriptivas y prácticas regulatorias arcaicas que se han transformado en cargas regulatorias innecesarias y onerosas o, en algunos casos, barreras de acceso al mercado que deben ser eliminadas para facilitar y promover la inversión y la competencia.

Es necesario fortalecer la regulación ex post orientada a la defensa de la competencia en un contexto de mercado de servicios abierto y condiciones de transparencia y no discriminación en el acceso, interconexión e interoperabilidad de las redes. Asimismo, acotar la regulación ex ante limitándola a despliegue de redes, facilidades esenciales de redes y la gestión de recursos escasos, particularmente el acceso y uso del espectro radioeléctrico.

Promover la compartición de los recursos de las redes en un entorno de competencia es sin dudas uno de los desafíos de la regulación de la conectividad. Los acuerdos entre operadores de redes o bien las normas de compartición activa y pasiva de redes y los diferentes modelos de coinversión entre operadores para el despliegue de nuevas redes se presentan como imprescindibles para resolver barreras urbanísticas, lograr mayor eficiencia en las inversiones y consolidar un entorno de competencia.

En el mismo sentido, es oportuna la promoción de un marco dinámico y flexible de regulación del acceso y uso del espectro radioeléctrico. No sólo es necesario superar prácticas regulatorias que “congelan” o ralentizan las asignaciones de espectro. Es importante promover y facilitar nuevas formas de gestión y modalidades de acceso y uso del espectro. El mercado secundario de frecuencias, el “refarming” de espectro, las modalidades de uso compartido y uso compartido jerárquico de frecuencias, la asignación compartida de frecuencias y la compartición de infraestructura activa de redes incluido el espectro radioeléctrico. Por último, si el objetivo prioritario de la regulación y la práctica regulatoria es el despliegue de redes y servicios para superar las asimetrías de acceso, es hora de dejar atrás el criterio recaudatorio en la adjudicación de frecuencias que ha imperado predominantemente en la región durante las últimas décadas. El cierre de la brecha digital no debería encontrar un escollo en la vocación recaudatoria del Estado.

Con relación al despliegue de infraestructura de redes, resulta además imprescindible avanzar en la remoción de barreras y normativas de orden local y municipal que dificultan y ralentizan las inversiones, atentan contra la competencia y consolidan situaciones de mercado monopólicas o prácticas abusivas, de hecho, o de derecho.

Asimismo, la regulación de la conectividad supone sostener el principio de neutralidad de la red entendido en la práctica y más allá de cualquier idealismo principista, como la no discriminación de contenidos de similares características en la gestión del tráfico de la red.

Brecha digital y universalización del acceso a las redes

Otra de las herramientas disponibles para facilitar el despliegue de la infraestructura digital y ampliar la cobertura de las redes y el acceso a las mismas son los programas y recursos del servicio universal.

Con algunas excepciones que seguramente podrán destacarse, las políticas y programas de servicio universal llevados adelante en la región durante los últimos años han sido por lo general ineficientes para contribuir al cierre de la brecha digital. Es necesario reformular políticas y programas de servicio universal para orientarlos con mayor precisión al objetivo de reducir la brecha digital de acceso a las redes.

En primer lugar, la asignación de los recursos debe realizarse con programas medibles y cuantificables en términos de nuevos accesos de redes de banda ancha. Ese debería ser el criterio de eficiencia en la asignación de los recursos. Por otra parte, los recursos deberían asignarse con transparencia mediante procesos competitivos. Un incentivo al despliegue de redes de mayor calidad de acceso debería estar presente, aunque sosteniendo el criterio de neutralidad tecnológica para no descartar ninguna alternativa y estableciendo un estándar mínimo de ancho de banda de las redes que se desplieguen con estos recursos.

Más allá del servicio universal y de sus recursos y programas, la actual coyuntura nos impone repensar el rol del conjunto de los actores del ecosistema digital en torno al despliegue de las redes y el cierre de la brecha digital de acceso. Como hemos dicho, cerrar la brecha digital es un imperativo ético que interpela al conjunto de los actores del ecosistema digital.

Ello impone una profunda y serena reflexión, sin apresuramientos, en torno a algunos interrogantes que deben ser evaluados y medidos en cuanto a su impacto e instrumentación. ¿Los aportes al servicio universal deben continuar siendo obligación exclusiva de los prestadores de servicios de telecomunicaciones y operadores de red? Más allá de los aportes al servicio universal, ¿quiénes y de qué manera deberían contribuir a la universalización del acceso a las redes? ¿Qué compromisos deberían asumir los distintos actores del ecosistema digital en cuanto al despliegue de las redes, que finalmente constituyen la infraestructura que habilita el desarrollo del ecosistema? ¿Qué incentivos pueden definirse para lograr una mayor contribución de los distintos actores del ecosistema digital al cierre de la brecha digital? Finalmente, ¿cuáles serían las herramientas regulatorias más idóneas en torno a los interrogantes planteados? Para cerrar la brecha digital y lograr la efectiva universalización del acceso a las redes, es necesario reflexionar en torno a estas cuestiones en el marco de la regulación de la conectividad.

Es hora de asumir los desafíos que nos deja la pandemia. Debemos transformar el impacto que ha tenido en la infraestructura y los servicios digitales y las enseñanzas que nos deja como cristalizador de la brecha digital existente en una fuerza catalizadora, capitalizando el aprendizaje político y social sobre la importancia de la conectividad y la digitalización y articulando las energías de los diversos actores del ecosistema digital en torno al imperativo moral de cerrar la brecha digital.

El desarrollo de una regulación de la conectividad orientada a promover y facilitar el despliegue de la infraestructura y el acceso a las redes, en el marco de una “segunda convergencia” estructurada en torno a la conectividad y los datos en la que confluyen los diversos actores del ecosistema digital, así como una profunda reflexión sobre el rol y la contribución de los distintos actores del ecosistema digital al cierre de la brecha digital, son alternativas para comenzar a hacerlo.

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