Neutralidad de la red, un elemento estratégico para la sociedad

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La época del confinamiento debido a la enfermedad Covid-19 nos ha dado la pausa para la reflexión de muchos temas, algunos esenciales para nuestra vida, otros quizá menos trascendentales, pero caracterizados todos ellos por mantenernos dentro de nuestras casas y poder ver y actuar con lo que ocurre en el mundo.

Hemos logrado seguir en contacto con los demás y llevar a cabo algunas de nuestras actividades, a pesar del confinamiento. Ello en una época en la cual nos han repetido hasta el cansancio que debemos guardar el debido “distanciamiento social”, que en realidad es una separación física. Así hemos continuado trabajando a distancia, nos hemos reunido con amigos y con colegas profesionales, nos hemos mantenido informados, comunicados y entretenidos, en gran parte gracias a Internet.

En esta época donde la separación física ha sido necesaria y la atención a la salud también, las telecomunicaciones han sido esenciales para poder continuar con nuestra vida. Las redes de telecomunicaciones han sido el medio para cumplir con un derecho fundamental en México, el acceso a Internet.

En lo que la historia llamará como la pandemia de Covid-19, hemos visto cómo los servicios que operan sobre Internet, los OTT (Over the Top) y otras plataformas nos han dado herramientas para poder continuar nuestra vida activa en la pandemia, así como tener alternativas para impulsar la recuperación económica.

La Unión Internacional de Telecomunicaciones ha estimado que, como otros sectores de la economía, las telecomunicaciones pudieran tener una caída de 3.5 por ciento, lo que comparado con otros sectores es bajo.[1]

Esto representa una oportunidad para que los países inviertan en tener mejor infraestructura de telecomunicaciones, que ha demostrado ser esencial para nuestras vidas. Esta sería una buena forma de aprender una de las lecciones que nos está dejando esta época: impulsar la transformación digital del país con teletrabajo, telesalud, telemedicina, educación a distancia, entretenimiento y seguridad, entre otros servicios que se pueden ofrecer mediante Internet.

El acceso a Internet debe darse de manera libre y equitativa, bajo un enfoque neutro, esto es, sin dar preferencia a uno sobre otro contenido, servicio o aplicación. Es por ello por lo que la neutralidad en el acceso a Internet, o la neutralidad de la red, se vuelve un requisito básico para nuestro trabajo, salud, educación, entretenimiento y seguridad, entre otras actividades, por lo que es una prioridad estratégica para los países.

La “neutralidad de la red” es un concepto que ha ido tomando interés a partir del artículo “Network Neutrality, Broadband discrimination del Profesor Tim Wu (2003).[2] En él se planteaban posibles problemas de discriminación en el tratamiento de los Proveedores de Aplicaciones, Contenidos y Servicios (PACS) por parte de los Proveedores de Servicios de Acceso a Internet (PSI), lo que podría resultar en que el PSI llegara al extremo de bloquear el acceso a ciertos PACS sin consentimiento del usuario, entre otras prácticas no deseadas.

De 2003 a la fecha el crecimiento de las redes de telecomunicaciones ha avanzado tecnológicamente, en cobertura, calidad, velocidad y precios. Asimismo, los servicios, contenidos y aplicaciones que se ofrecen en Internet se han incrementado notablemente, generando un mundo virtual en constante evolución.

Este crecimiento ha impulsado el debate entre PSI y PACS en el sentido de buscar mayores beneficios para sus respectivos modelos de operación, pues los PSI son el medio para llegar al usuario. Asimismo, como lo previó el propio Wu, la forma de aplicación de la neutralidad de la red ha ido ajustándose para impulsar la innovación de redes y servicios, así como para garantizar que el acceso a Internet permanezca abierto a los usuarios y PACS.

Experiencias

La neutralidad de la red es un tema abordado por diversos reguladores en el mundo.[3] En general, se puede decir que su meta es que los usuarios puedan tener acceso a toda la información y contenidos de Internet. Para ello, los PSI deben tratar el tráfico de manera equitativa cuando presten servicios de acceso a Internet, sin discriminación, restricción o interferencia. Ello debe ser independiente de quién o qué sea el emisor y el receptor, el contenido al que se accede o que se distribuye, las aplicaciones o servicios utilizados o prestados o el equipo terminal empleado.[4]

Lo anterior no quiere decir que todos los tipos de datos sean iguales ni requieran de las mismas características de la red. Por ejemplo, habrá quienes no requieren de una interacción instantánea como el correo o mensajes en redes sociales, así como la consulta a algunos sitios de información. Pero también puede haber llamadas en VoLTE, VoIP, transmisión de videos en alta definición e, inclusive, hacer un monitoreo remoto de la salud de una persona para tomar decisiones sobre su vida. Lo relevante es que el tráfico de cada grupo de servicios sea tratado equitativamente, sin beneficiar a uno sobre otro PACS.

Los PSI pueden tomar medidas razonables para la administración del tráfico, las cuales deben ser adoptadas con transparencia, considerando las condiciones de desempeño de la red y evitando prácticas discriminatorias. Cabe destacar que dichas medidas no supervisarán el contenido y no se mantendrán por más tiempo del necesario.4 En el acceso a Internet también operan otros derechos como los que corresponden al manejo de la privacidad, así como el debido uso de datos personales. Sin embargo, estos temas son materia de otra legislación específica.

Como se observa, los principios de neutralidad de la red son específicos y muchos los consideran como bases fundamentales para conservar el acceso abierto de todos a Internet y la clave para el éxito de las plataformas que ahí se han desarrollado.

Las plataformas que operan en Internet requieren de redes de telecomunicaciones y PSI para que el usuario final tenga acceso a su oferta. Este mercado se compone de tres elementos: usuario, PSI y PACS y es estudiado por los economistas como un mercado de dos lados. Esto es un mercado en el cual una o varias plataformas permiten la interacción entre los usuarios finales y tratan de conseguir que dos (o varios) lados se “unan” a la plataforma al cobrar adecuadamente en cada uno.[5]

En este mercado se considera que la debida aplicación de la neutralidad de la red puede prevenir la práctica de actividades discriminatorias y anticompetitivas, al mismo tiempo que promueven la oferta y la innovación en la infraestructura, las aplicaciones, contenidos y servicios.

La aplicación de la neutralidad de la red ha generado intensas polémicas en Estados Unidos. Ahí se han dado casos en los cuales los PSI han bloqueado o reducido la capacidad de algunas plataformas para llegar a sus usuarios. En 2015, la Comisión Federal de Comunicaciones(FCC, por sus siglas en inglés) intentó lo que algunos consideraron una regulación estricta para resguardar los principios de la neutralidad de la red.[6]

Para ello redefinió el servicio de acceso de banda ancha a Internet, pasando de ser un servicio de información a considerarlo como una utilidad pública (public utility), al igual que las empresas de telecomunicaciones, lo anterior para establecerles obligaciones específicas. Esto generó una fuerte polémica y más de 3.7 millones de comentarios en su proceso de consulta pública,[7] pues algunos proveedores de infraestructura consideraron que se inhibía el atractivo para que los operadores de redes de telecomunicaciones pudieran mejorar la capacidad de sus redes.

Lo anterior, ante cuestiones como fast lane, una técnica de gestión de la red que podría usarse para favorecer que un PACS, mediante el pago de una cuota, llegue en mejores condiciones a sus usuarios que otro de sus competidores,[8] así como otras prácticas que tienen el potencial de inhibir la competencia.[9]

La visión de algunos proveedores de equipo era que la regulación del mercado resolvería los problemas, pero al no existir esta posibilidad se inhibía la mejora en la capacidad de la red. En tanto, otros consideraban que tiene el potencial de afectar la competencia entre los PACS y la capacidad para que el usuario accediera a ellos.

En 2017, con el cambio de administración de los demócratas a los republicanos, cambió igualmente la visión mayoritaria de la FCC, argumentando que sus reglas de 2015 pudieron inhibir la inversión. Para hacer el cambio de reglas, llevó a cabo una consulta pública que rompió todos los records: obtuvo 22 millones de comentarios.[10] En diciembre de 2017, la FCC desechó sus reglas anteriores y estableció un marco de regulación light-touch para garantizar el acceso a una Internet abierta.[11]

Mediante el esquema light-touch, los PSI deben dar plena transparencia a sus prácticas de negocios. Los PSI deben difundir públicamente la información sobre sus prácticas de gestión de red, rendimiento y términos comerciales de servicio. La FCC considera que esta información favorece la innovación, la inversión y la competencia al garantizar que las grandes y pequeñas empresas tengan la información técnica necesaria para crear y mantener contenido en línea, aplicaciones, servicios y dispositivos.[12]

Esta regulación ha sido impugnada y se ha sostenido legalmente en su mayoría por la Corte de Apelaciones de Estados Unidos conforme a lo resuelto el 1 de octubre de 2019. Los aspectos que la Corte encontró infundados fueron dos.[13] La FCC no demostró tener autoridad para emitir la directiva para impedir que los estados impongan cualquier norma o requisito adicional más estricto a dicha regulación federal. Para marzo de 2020, 20 estados de la Unión Americana, el Distrito de Columbia y Puerto Rico han legislado en la materia.

El segundo corresponde a aspectos específicos por corregir: las reglas no hicieron un examen debido de las implicaciones para seguridad pública; no se explicó lo suficiente la regulación respecto al uso de equipos en los postes y la FCC no abordó debidamente las preocupaciones de los solicitantes respecto a los efectos de la regulación en el programa Lifeline, que es parte del programa de servicio universal de Estados Unidos. Estas cuestiones están siendo analizadas por la FCC para la corrección de la regulación en las partes que corresponda y han generado diversas manifestaciones a favor y en contra.[14]

El enfoque de la Unión Europea (UE)4 propone un reglamento basado en los principios de neutralidad de la red que antes se han comentado, así como un esquema para su aplicación mediante criterios[15] establecidos por BEREC, quien agrupa a los reguladores de todos los países de la UE.

Como se observa en ambos esquemas, la regulación es relativamente sencilla en sus principios, lo que se explica por el alto grado de evolución y crecimiento que tiene Internet. Su correcta aplicación depende en alto grado de la supervisión que se realice sobre la aplicación de estos principios bajo el esquema de competencia.

El caso mexicano

En el caso de México, la neutralidad de la red está establecida en los artículos 145 y 146 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.[16] Ahí se establece que los PSI deben sujetarse a los lineamientos de carácter general que expida el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), conforme a lo siguiente: libre elección, no discriminación, privacidad, transparencia e información, gestión de tráfico, calidad y desarrollo sostenido de la infraestructura.

Asimismo, se establece en la citada ley que el servicio de acceso a Internet que se preste debe respetar la capacidad, velocidad y calidad contratada por el usuario con independencia del contenido, origen, destino, terminal o aplicación, así como de los servicios que se provean a través de Internet. Éste es el principio que actualmente opera, puesto que el IFT está en proceso de expedir los lineamientos previstos en la ley.

Cabe señalar que, contrario a otras obligaciones establecidas para el IFT, en este caso el Poder Legislativo no le estableció al IFT un plazo para la expedición de estos lineamientos, lo que posiblemente obedeció a lo complejo del caso, como se observa de la experiencia de Estados Unidos.

Actualmente, el IFT lleva a cabo un proceso de consulta pública para expedir los lineamientos para la gestión de tráfico y administración de red a que deberán sujetarse los concesionarios y autorizados que presten el servicio de acceso a Internet.[17] Cabe destacar que, en mi opinión, la neutralidad de la red es uno de los temas que ilustra el valor que el IFT sea un regulador de telecomunicaciones y a la vez la autoridad de competencia en la materia.

Dicha consulta pública inició el 17 de diciembre de 2019 y se proyecta concluirla el 15 de julio de 2020. Como es costumbre en casos complejos, el IFT ha puesto a disposición la regulación propuesta, el Análisis de Impacto Regulatorio y un Estudio sobre la Neutralidad de la Red.

Adicionalmente, en esta ocasión, marcada por la época de confinamiento y un mayor uso de las telecomunicaciones, el IFT ha dado un paso más hacia adelante organizando el Foro Virtual “Neutralidad de la Red en México. Análisis y debate”.Este foro consta de cinco mesas temáticas que se llevan a cabo de manera pública mediante videoconferencia y transmitiéndolas en su página de Internet.Asimismo, las grabaciones de las mesas se encuentran disponibles en el sitio del IFT: http://www.ift.org.mx.

Los temas de las mesas son: Técnicas de gestión de tráfico y administración de red, Brecha Digital, Servicios especializados, Derechos de los usuarios y Servicios diferenciados.

He tenido la oportunidad de participar en la mesa 3 sobre servicios especializados, la cual empezamos el día 23 de junio y terminamos el 25.No es que hayamos tomado mucho tiempo debatir este complejo tema, sino que el 23, mientras sesionábamos, tuvimos un temblor de 7.5 grados en la escala de Richter.En ese momento se tomó la decisión de suspender la sesión para no saturar la red y reanudamos el 25, gracias a la flexibilidad de todos.

Esperamos haber contribuido a la construcción de propuestas para mejorar la regulación, así como para dar mayor claridad al concepto de servicios especializados, ya que es uno de los elementos que pueden impulsar la innovación en redes y servicios, pero que también representa un riesgo en su debida aplicación para mantener una Internet abierta.

La neutralidad de la red es un tema fundamental para dar cumplimiento a la obligación constitucional del Estado de garantizar el derecho de acceso a Internet para todos los mexicanos. Es por ello por lo que resulta necesario que los lineamientos de neutralidad de la red garanticen este derecho y permitan impulsar la inversión para el crecimiento de las redes de telecomunicaciones, así como para una mayor adopción e innovación en materia de aplicaciones, contenidos yservicios.


[1] Economic Experts Roundtable. COVID 19 and the Digital Economy. Disponible en: https://www.itu.int/en/ITU-D/Regulatory-Market/Pages/Events2020/EconomicRoundTable/home.aspx.

[2] Disponible en: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=388863.

[3] Experiencia Internacional. Estudio: Neutralidad de Red. Elaborado por la Unidad de Política Regulatoria a través de la Dirección General de Desarrollo de las Telecomunicaciones y la Radiodifusión. Instituto Federal de Telecomunicaciones. Disponible en:  http://www.ift.org.mx/sites/default/files/industria/temasrelevantes/13791/documentos/3estudiosobreneutralidaddered.pdf.

[4] Reglamento (UE) 2015/2120 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 25 de noviembre de 2015, por el que se establecen medidas en relación con el acceso a una Internet abierta y se modifica la Directiva 2002/22/CE relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas y el Reglamento (UE) n 531/2012 relativo a la itinerancia en las redes públicas de comunicaciones móviles en la Unión. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=OJ:L:2015:310:FULL&from=ES.

[5] Funcionamiento de Internet. Estudio: Neutralidad de Red. Elaborado por la Unidad de Política Regulatoria, a través de la Dirección General de Desarrollo de las Telecomunicaciones y la Radiodifusión. Instituto Federal de Telecomunicaciones. Disponible en:  http://www.ift.org.mx/sites/default/files/industria/temasrelevantes/13791/documentos/3estudiosobreneutralidaddered.pdf.

[6] FCC Chairman Wheeler Backs Regulating Internet as Public Utility. Disponible en:  https://www.npr.org/sections/alltechconsidered/2015/02/04/383520623/after-months-of-debate-fcc-poised-to-unveil-internet-rules.

[7] 3.7 Million Comments Later, here’s where net neutrality stands. Disponible en:  https://www.npr.org/sections/alltechconsidered/2014/09/17/349243335/3-7-million-comments-later-heres-where-net-neutrality-stands.

[8] The net neutrality battle lives on: What you need to know after the appeal courts decision. Disponible en:  https://www.cnet.com/news/net-neutrality-battle-lives-on-what-you-need-to-know-after-the-appeals-court-decision/.

[9] Net Neutrality: A Fast Lane To Understanding The Trade-Offs. Disponible en:  https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/jep.30.2.127

[10] FCC Gets 22 Million Comments on Net Neutrality: What Next? Disponible en:  https://www.nasdaq.com/articles/fcc-gets-22-million-comments-on-net-neutrality%3A-what-next-2017-09-01.

[11] FCC releases Restoring Internet Freedom Order. Disponible en:  https://www.fcc.gov/document/fcc-releases-restoring-internet-freedom-order.

[12] Restoring Internet Freedom Order. Disponible en: https://www.fcc.gov/restoring-internet-freedom.

[13] Net Neutrality 2020 Legislation. Disponible en: https://www.ncsl.org/research/telecommunications-and-information-technology/net-neutrality-2020-legislation.aspx.

[14] What they’re saying about the Court Victory on Internet Regulation. Disponible en: https://www.fcc.gov/document/what-theyre-saying-about-court-victory-internet-regulation.

[15] BEREC Guidelines on the Implementation of the Open Internet Regulation. Disponible en: https://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/regulatory_best_practices/guidelines/9277-berec-guidelines-on-the-implementation-of-the-open-internet-regulation

[16] Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFTR_240120.pdf.

[17] Disponible en: http://www.ift.org.mx/industria/consultas-publicas/consulta-publica-sobre-el-anteproyecto-de-lineamientos-para-la-gestion-de-trafico-y-administracion.

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