Perú se juega el rumbo de la red dorsal de fibra con elecciones en puerta y la urgente brecha digital

La RDNFO surgió con ambiciosos objetivos de conectividad universal, pero hoy se encuentra subutilizada. El Estado peruano está en proceso de poner fin al contrato de concesión de Azteca Comunicaciones, actual operador de la red, mientras el tablero político se está moviendo y atraviesa una crisis sanitaria que evidenció la urgencia de cerrar brecha digital.

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Perú está cavilando acerca del futuro de su Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (RDNFO), un proyecto emblemático de conectividad, en un contexto turbulento y decisivo para el rumbo del país. Por un lado, las elecciones presidenciales están en la puerta y, por otro, debe lidiar con la gestión de la pandemia.

En este escenario, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) inició en marzo el proceso para poner fin al contrato de concesión de la red con su actual operador, Azteca Comunicaciones.

Los engranajes se están acomodando para que la empresa abandone el proyecto de Asociación Público Privada que suscribió en 2013, luego de que ha argumentado por varios años que no le resulta un caso de negocios y de que a la fecha la infraestructura se encuentra subutilizada.

Aunque la compañía ha buscado con insistencia renunciar a su contrato, que originalmente terminaría en 2033, no ha logrado llegar a un acuerdo con el gobierno sobre los términos de la resolución. En enero de 2020, Azteca presentó una adenda para dar por terminado el contrato con el consentimiento de ambas partes.

Pero las condiciones planteadas no resultaron convenientes para el Ministerio. Ahora el Estado optó por acabarlo de manera unilateral, siguiendo la causal de interés público, ya que se trata de una iniciativa planteada con el objetivo de universalizar el acceso a la banda ancha.

En los próximos meses, se llevará a cabo una audiencia pública con todas las partes interesadas y se prevé resolver el contrato el 16 de julio. Pero, aunque será un paso importante, la orientación de este proyecto aún tendrá que definirse, atravesar un rediseño a su modelo de operación y asignarse a un nuevo operador. Incluso, existe el riesgo de que Azteca acuda a los tribunales si los términos no le favorecen.

Virginia Nakagawa, exviceministra de Comunicaciones del MTC, considera que existe “la sensación de que, a pesar de todos los esfuerzos para lograr alternativas atractivas para este concesionario (Azteca), no tenía los incentivos para hacer gestión de la empresa. Es decir, ganaba más no vendiendo, porque el Estado le va a pagar sí o sí, venda o no venda”.

En su opinión, a la compañía de capital mexicano le faltó poner de su parte y tener voluntad de colaboración para que la RDNFO brindara beneficios de conectividad para los ciudadanos, el Estado y para la propia empresa.

La clave para dar por finalizado el contrato de concesión con Azteca Comunicaciones será establecer si es válida la causal de interés público que puso sobre la mesa el MTC. En entrevista con DPL News, Nakagawa pondera que sí es así, pues hoy más que nunca, en medio de la crisis sanitaria por la Covid-19, se ha confirmado que la conectividad es fundamental y se requiere echar mano de la infraestructura de fibra para superar la brecha digital que mantiene en desventaja a una buena parte de la población.

Además, la exfuncionaria explica que el Ministerio está respetando los términos que se pactaron en el contrato para darlo por terminado, ha garantizado la seguridad jurídica, un marco de estabilidad para la inversión privada y ha cumplido con sus obligaciones de pago para financiar la RDNFO.

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Nakagawa se desempeñó como viceministra de Comunicaciones de 2018 a 2020. En ese tiempo, participó en el desarrollo y aplicación del régimen de banda ancha, pero solicitó la abstención por honor para no formar parte de la negociación de la adenda con Azteca.

Aunque legalmente no tenía impedimento para ello, prefirió mantenerse al margen, debido a que fue directora de Gestión Técnica y Proyectos en Azteca en 2016. También ha ocupado otros puestos en importantes empresas del sector, como América Móvil (Claro) y AT&T.

¿Quién operará la red dorsal?

El 11 de abril pasado se realizaron las elecciones presidenciales en el país. Keiko Fujimori y Pedro Castillo resultaron los dos candidatos que pasaron a la segunda vuelta del proceso con un 21 y 41 por ciento de la intención del voto, respectivamente.

Cada uno contempla en su agenda un conjunto de diferentes acciones en materias de telecomunicaciones y TICs bajo dos enfoques opuestos: la primera identificada con la derecha y el segundo con la izquierda.

Virginia Nakagawa advierte que, en esta coyuntura, es “lamentable” que “una red tan importante para el desarrollo del país esté regresando para una definición en un tiempo complicado desde el punto de vista político”, lo cual podría dejar en segundo plano la racionalidad técnica y económica.

A mediados de este 2021 “se va a decidir si tenemos una mirada más pro creación de empresas estatales, o tenemos una mirada que es pro creación de empresas privadas”. Y eso, apunta la experta, podría afectar lo que sucederá con la red dorsal nacional cuando Azteca salga del proyecto.

“Desde mi punto de vista, el Estado siempre ha sido un mal empresario. No creo que deba haber empresas estatales, pero sí una unión del sector público y privado para tratar de decidir un modelo de gestión que sea eficiente, ya sea que toda esta red se devuelva al sector privado o por partes. Lo que sí es indispensable es que esta red tiene que conectar la última milla: colegios y centros de salud en áreas rurales y de preferente interés social, las zonas de más extrema pobreza”, resalta Nakagawa.

Para la exviceministra, es claro que las empresas estatales “son elefantes blancos que no sirven al interés público” y que la operación, total o por partes, de la red dorsal debe estar a cargo de una compañía privada con la pericia necesaria para asumir el reto de gestionar esta tecnología.

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Breve radiografía

La Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica nació en 2014 con metas de conectividad muy claras, pero a más de siete años de existencia el proyecto no ha logrado remontar.

Cuando se formuló en 2011, el gobierno había identificado que las redes de fibra se concentraban en la zona de la costa con sólo algunas ramificaciones, y el acceso al transporte de fibra era una barrera para el desarrollo de la banda ancha y otros servicios de telecomunicaciones.

Por eso, en la Ley de Promoción de Banda Ancha de 2012 se establecieron las bases para promover la RDNFO como una iniciativa de interés nacional y con objetivos de servicio universal.

Dos años más tarde, luego de un concurso público, la empresa Azteca Comunicaciones suscribió el contrato de concesión para construir, operar y mantener la infraestructura por 20 años como parte de una Asociación Público-Privada.

En 2016, la compañía terminó de desplegar la infraestructura y comenzó a ofrecer servicios de portador, brindando a los operadores la capacidad de transporte y enrutamiento que requieren para entregar servicios de telecomunicaciones.

Hoy es una red de fibra con 13 mil 500 kilómetros de extensión, cuyo tendido abarca 22 capitales de región, 180 capitales de provincia y 136 localidades. De acuerdo con datos del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), cuenta con ocho nodos de core, 22 de agregación, 180 de distribución y 136 nodos de conexión.

Aunque se trata de una infraestructura robusta, su potencial no se ha aprovechado de manera significativa y aún no está desempeñando un rol clave en la promoción del acceso a las tecnologías en Perú.

Sólo se usa el 3.2 por ciento de la capacidad instalada de la red dorsal en la actualidad y los ingresos que deja al Estado apenas representan el 7.7 por ciento de los gastos en los que incurre, según información del Ministerio. 

Para competir en el mercado, la RDNFO se enfrenta a una situación de superposición de redes de fibra óptica, a competidores integrados verticalmente con una oferta tarifaria más flexible y a múltiples soluciones tecnológicas existentes para la provisión de servicio de transporte.

El Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel) determinó en un estudio diagnóstico de 2018 que el 70 por ciento de los nodos que la red tiene en el país se ubican muy cerca de los de otros proveedores que compiten directamente con Azteca, como Telefónica, América Móvil y Entel.

Además, los potenciales clientes de la RDNFO buscan diferentes soluciones de transporte alámbricas e inalámbricas y diversas modalidades que se acomoden mejor a sus necesidades, las cuales pueden encontrar en otros operadores.

Y uno más de los elementos que intervienen es la tarifa flexible que pueden tener las empresas como América Móvil y Entel. Hasta 2018, el regulador halló que la tarifa promedio de la red dorsal estaba ligeramente por encima de, por ejemplo, la tarifa tope de Telefónica.

Todos estos factores probablemente influyeron en que el desempeño de la demanda de la red dorsal se encontrara por debajo de lo que proyectaba el MTC y que Azteca tuviera dificultades para añadir más clientes. Incluso posibles usuarios de la red señalaron al Osiptel que habían requisitos muy engorrosos para contratar capacidad, como la exigencia de cartas fianzas.

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Necesaria, una reforma a la ley

La revisión del organismo peruano coincidió con un análisis del Banco Mundial. La organización multinacional indicó que la red dorsal tenía varias limitantes: en resumen, la concepción con la que se diseñó ―que veía una oportunidad latente en el déficit de infraestructura en el país― había quedado obsoleta. La oferta de servicios de portadores creció desde 2018 y los operadores habían optado por tender su propia fibra, en lugar de contratar capacidad a Azteca.

Por ello, el Banco Mundial recomendó al gobierno reestructurar la iniciativa para impulsarla realmente. Esto dio paso a que en 2020 el MTC modificara el reglamento de la Ley de Promoción de Banda Ancha, con el fin de introducir algunas condiciones que mejoraran el modelo de la RDNFO.

A partir de entonces, se abrió la posibilidad de que Azteca comercialice servicios desde o hacia enlaces internacionales y brinde tránsito IP internacional; se le permite entregar servicios variados como centros de datos, nube, hosting, housing y plataformas especializadas o puntos de acceso a la red, y la opción de aplicar flexibilidad tarifaria.

Dadas las mencionadas circunstancias técnicas y económicas en la RDNFO, la reforma tenía la finalidad de encaminar la red para que jugara un papel decisivo en la conectividad. Pero, hasta ahora, los cambios no se reflejaron en un giro significativo para dicha infraestructura.

Según Virginia Nakagawa, mientras ella fue viceministra de Comunicaciones hasta finales de 2020, el concesionario Azteca nunca solicitó acogerse a las nuevas condiciones que había facilitado el Estado. “Quiso mantener un statu quo de la red”, sentencia la especialista.

Ahora, de concretarse la salida de la compañía del proyecto, la preocupación del Estado “es que, cuando esa red regrese, haya tenido la adecuada operación y mantenimiento”, y así pueda cumplir su misión de conectividad para la cual fue creada.

También la red dorsal tendrá que lidiar con el ajuste de las tarifas que vendrá este año, puesto que se prevé que estas se eleven nueve veces o más, sobre todo en las zonas rurales y de preferente interés social, las cuales también son las más urgentes de conectar.

Para sacar el valor de la red dorsal de 13 mil 500 kilómetros de fibra óptica, Nakagawa explica que es necesario reformar la Ley de Promoción de Banda Ancha para permitir que la RDNFO proporcione servicio de última milla.

Desde su punto de vista, esto debió haberse planteado en un principio para que la red pudiera prestar servicios finales de telecomunicaciones en las comunidades rurales y las áreas de preferente interés social, incluyendo escuelas y centros de salud para garantizar la calidad de los servicios de educación y salud.

En un inicio, se proyectaba que la red dorsal se usaría para implementar la Red Nacional del Estado Peruano (Rednace), a través de la cual se conectarían oficinas públicas, los sistemas de salud e instituciones educativas; además de que habilitaría la Red Nacional de Investigación y Educación (RNIE) para dar Internet a universidades y centros académicos.

Si bien  existe la infraestructura para instalar la Rednace y la RNIE, y además un marco legal para hacerlo, todavía no se ha progresado en ambos planes. Un análisis de Carlos Sotelo, director de la Escuela de Telecomunicaciones de la Facultad de Ingeniería Electrónica y Eléctrica, indica que sólo se requeriría una mínima inversión adicional para que los ministerios puedan recibir Internet de 10 Gbps mediante la Rednace, y los hospitales regionales disfrutaran de 5 Gbps.

La exviceministra expone que, tras la modificación a la ley, el siguiente paso es convocar al sector público, al privado y a todas las partes interesadas a definir un nuevo modelo de gestión de la red dorsal, con miras a que en el corto plazo se lance un concurso para atraer al nuevo operador u operadores del proyecto.

Quienes tienen mayor potencial para encargarse de la gestión de la red son las empresas cuyo core business sea la prestación de servicios, porque saben cómo manejar y cómo hacer crecer el negocio para mantenerse en determinada zona. En cambio, las firmas que sólo se dedican a construir pueden irse fácilmente, expresa Virginia Nakagawa.

Pese al descontento de Azteca Comunicaciones con la concesión y cómo ha avanzado el proyecto, la experta visualiza que hay muchos proveedores interesados en tomar el liderazgo de la RDNFO, incluso operadores nacionales que ya se encuentran desplegando servicios en poblados remotos y de difícil acceso.

De todas maneras, Azteca no podrá irse pronto. Las condiciones del contrato de concesión establecen que debe continuar prestando los servicios durante al menos seis meses desde la resolución del acuerdo, mientras el gobierno licita el proyecto de nuevo y da paso a un nuevo operador.

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