Desde el inicio de la presente administración sexenal los órganos autónomos creados en la Constitución General de la República han sufrido desafíos de diversa índole.

Se han expresado ideas en torno a desaparecerlos o fusionarlos con entes dependientes de la Administración Pública Federal, bajo lógica utilitaria, pues no se estiman necesarios en el nuevo orden.

El primer afectado fue el Instituto Nacional de Evaluación Educativa creado en 2002 como organismo público descentralizado sectorizado a la Secretaría de Educación Pública. Luego dotado de autonomía con la reforma al artículo 3º constitucional, del 6 de febrero de 2013, como ente evaluador de la calidad, el desempeño y los resultados del sistema educativo nacional, finalmente disuelto al inicio del sexenio actual con la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15 de mayo de 2019, al estimarse un atropello someter a los docentes a evaluación para determinar su permanencia en el sistema.

Por ahora, con cuestionamientos cada vez más frecuentes y violentos al Instituto Nacional Electoral, a la Comisión Federal de Competencia Económica y al Instituto Federal de Telecomunicaciones, entre los más socorridos, los restantes permanecen intocados debido a que en la elección federal intermedia ninguna fuerza política representada en el Congreso de la Unión obtuvo el número de votos suficientes para concretar, por sí, una reforma constitucional, lo cual implica un impedimento formal: si la Constitución los creó, sólo la Constitución los modifica o suprime, lo que no ha sido obstáculo para diatribas constantes en las “mañaneras” y en otros foros.

La justificación y los caracteres esenciales de las denominadas “autoridades independientes” o entes reguladores dotados de autonomía en diversos grados ha sido objeto de estudio de investigadores en México y en el extranjero: María del Pilar Hernández[i] y Susana Thalía Pedroza[ii] de la Universidad Nacional Autónoma de México; Jorge Culebro y Christian González de la Universidad Autónoma Metropolitana;[iii] Marshall Breger de Columbus School of Law,[iv] Andrei Shleifer de Harvard University,[v] Cris Pichvance de Kent University,[vi] Paul R. Verkuil de Tulane University,[vii] y María Salvador de la Universidad de Alcalá de Henares,[viii] sin que el listado sea exhaustivo.

Los documentos de trabajo describen las necesidades que les dieron origen, la naturaleza jurídica y las particularidades esenciales, además del grado de eficacia en la gestión. La doctrina refiere que en Europa y en Estados Unidos dichos entes ejercen función reguladora en ciertas áreas o sectores de los ámbitos público y privado y también prestan servicios, en los que mantienen vínculos estrechos con los poderes estatales, los que establecen su marco normativo y de los cuales no se desvinculan del todo.

De modo similar ocurre en el modelo organizativo mexicano, en el cual la regulación recayó en sede de órganos administrativos equiparables con las autoridades independientes del extranjero, que cuentan con grado de independencia técnica, orgánica y funcional, pero que observan vinculación con alguno de los poderes clásicos o tradicionales.

Como ejemplo, los reguladores coordinados en materia energética dependientes del Ejecutivo federal: la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía, ambos con personalidad jurídica propia y autonomía técnica, operativa y de gestión. En el ámbito del Legislativo la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados que fiscaliza el uso de recursos públicos federales. En el Poder Judicial de la Federación el Consejo de la Judicatura Federal con independencia técnica, de gestión y para emitir resoluciones, encargado de la administración, vigilancia y disciplina de la carrera judicial (arts. 28,  79 y 100 de la Constitución General de la República, en ese orden).

Pero desde la década de los años noventa, la normativa evoluciona e incorpora órganos reguladores creados de forma directa en la Constitución, dotados de autonomía de igual rango, los cuales ejercen una porción de la función del Estado desagregada de los poderes clásicos o tradicionales, los que responden a un nuevo diseño organizacional que excluye la intervención política de la gestión del ente.

Y es que la función pública emergente[ix] es una forma de organización desplegada en sede de órganos instituidos y estructurados en el texto constitucional que los dota de autonomía plena y sitúa en la “escala” más alta de la independencia funcional.

Las corporaciones creadas de este modo son indispensables en la evolución del Estado constitucional contemporáneo,[x] donde las funciones de control, de registro y de fiscalización, entre otras, coexisten con la ejecutiva, la legislativa y la jurisdiccional en beneficio del interés general.[xi]

Sin vínculos con el gobierno en el desarrollo de la gestión acotan el poder del Presidente de la República, pues la carta federal les delega una porción de tarea estatal que desea excluirse de la intervención política, de la acción gubernativa; tal vez éste sea uno de los motivos del rechazo.

La idea central es que con la toma de decisiones de corte técnico se asegure neutralidad ante influencias de toda índole: internas y externas, públicas o privadas, de hecho o de derecho.

Para los efectos antedichos, la Constitución establece el perfil técnico especializado de los titulares, la forma de designación con la colaboración entre poderes, que no responde a la jerarquización administrativa tradicional, por ende, los comisionados no pueden removerse por decisión del Ejecutivo.

La Carta Magna también determina la duración en el cargo. Los faculta para el dictado de sus resoluciones con independencia y el ejercicio del presupuesto asignado de forma autónoma, además de conferirles aptitud de emitir el estatuto orgánico que desarrolle la estructura y las unidades administrativas de cada órgano y, en general, los dota de competencia para el ejercicio de sus atribuciones, facultades y procedimientos a cargo.

En suma, les confiere competencias similares a los poderes estatales:[xii] emitir normas, aplicar la normativa y adjudicar derechos. De tal forma, las decisiones en áreas estratégicas, sectores, actividades o servicios públicos relevantes quedan delegadas en expertos que toman decisiones de forma colegiada y consensuada sin considerar los intereses del partido en el poder o de personas o grupos económicos.

En el caso del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), el artículo 28 constitucional le asegura potestad para desplegar “un contenido, fijo, mínimo e inderogable”[xiii] de independencia regulatoria, oponible incluso al Congreso de la Unión, como lo evidencia la sentencia pronunciada en el amparo en revisión 1031/2019, en el cual la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que cuenta con la aptitud de delimitar procedimientos de vigilancia y sanción de los derechos de las audiencias en el ámbito de los servicios públicos de radiodifusión; uno de los apartados de la competencia robusta que ejerce.

Más aún, el fallo sostiene que la reforma de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión llevada a cabo por el legislativo federal, el 31 de diciembre de 2017, vulneró la prohibición de regresividad de los derechos humanos.

En estas últimas fechas, dos reguladores están al borde de la parálisis administrativa, en razón de que los órganos colegiados que los dirigen cuentan con un mínimo de integrantes: la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) y el IFT, pues no se han realizado las designaciones previstas en el artículo 28 párrafo vigésimo, fracción XII, de la Constitución para integrar debidamente los órganos de gobierno con siete comisionados cada uno, como ordena el numeral, los que designa el Ejecutivo federal y cuya decisión ratifica el Senado.

La presidencia de los dos entes está cubierta de manera interina; en Cofece, por la comisionada Brenda Gisela Hernández Ramírez, desde el 10 de septiembre de 2021,[xiv] y en IFT por el comisionado Adolfo Cuevas Teja, desde el 1 de marzo de 2020.

En comunicado oficial, este último órgano informa que el “proceso para designar al Comisionado Presidente se encuentra en curso, de acuerdo con lo aprobado por el Senado, el pasado 25 de febrero”.[xv] Desde esa fecha ya transcurrieron 1 año y 8 meses. Ambos órganos cuentan con sólo cuatro de los siete miembros ordenados en la Constitución y la legislación secundaria que los rige.

Con todo y faltantes han seguido operando; sin embargo, para la toma de algunas decisiones, la Ley Federal de Competencia Económica ordena contar con cinco votos, como ejemplo: emitir resoluciones relativas a procedimientos para determinar barreras a la competencia e insumos esenciales y disposiciones regulatorias, además de designar al titular de la Autoridad Investigadora (art. 18). El servidor que ocupaba el cargo concluyó en el desempeño el 30 de junio del año en curso. El cargo también fue suplido por un interino, en tanto el Pleno designa a la persona que lo ocupará de forma definitiva.

Por su parte, la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión exige que el órgano de gobierno de IFT se integre por cinco comisionados, aun y cuando pueda sesionar con tres. Fernando Borjón,[xvi] en este mismo espacio, informa que le faltan dos comisionados a IFT y tres a la Cofece, lo que genera incertidumbre. Coincido, con una ausencia más el IFT quedará paralizado.

Los comisionados los designa el Ejecutivo federal, una vez que el Comité de Evaluación que determina el artículo 28 constitucional concluye la selección de los perfiles que acreditan la profesionalización y experiencia requerida, a partir de los candidatos y las candidatas que obtienen las máximas calificaciones en los exámenes de conocimiento para ocupar asientos en ambos órganos.

Las evaluaciones son rigurosas y se llevan a cabo ante notario público. Tan sólo para comisionado/a del IFT debe acreditarse experiencia teórica en tres áreas del conocimiento: economía, derecho y  telecomunicaciones, además de resolver un caso práctico.

Pese a que se han enviado al Ejecutivo cuatro listas de candidatos, las propuestas no se han concretado. Las dos últimas fueron sólo de mujeres, para observar el principio constitucional de paridad de género, pues todos los integrantes actuales del IFT son del género masculino.

Pero, qué pasa, qué ocurre si se incumplen las facultades/obligaciones constitucionales descritas, al grado de obstaculizar el ejercicio de las atribuciones de ambos reguladores plasmadas en el apartado orgánico de la carta federal. La respuesta la da el artículo 105, fracción I: puede y debe promoverse una controversia constitucional. Ambos órganos autónomos cuentan con legitimación activa y la Suprema Corte con competencia para resolver el fondo.

En este momento, ya hay grado de afectación en las atribuciones de la Cofece. El IFT está al límite de sufrirla. ¿Hasta cuándo se tomará alguna decisión? La Constitución también puede desacatarse por omisión. Hasta ahora, la inacción implica suprimir de los órganos autónomos las aptitudes que el constituyente permanente les confirió; en concreto: cortarles las alas.


[i] Hernández, Maria del Pilar (2021). “Potestad reguladora de los órganos constitucionales autónomos: a propósito de la Constitución de la Ciudad de México”, en Constitución de la Ciudad de México (coord. César Astudillo y Julio César Bonilla), México: Porrúa, pp.507-521.

[ii] Pedroza, Susana Thalia (2002). “Los órganos constitucionales autónomos en México” (Serna de la Garza, José M. y Caballero Juárez, José A. edits.), en Estado de derecho y transición jurídica, México: UNAM.

[iii] Culebro, Jorge E. y González, Christian. “Regulación y evolución de organismos reguladores en telecomunicaciones: el caso de México y Francia”, en Gest. polít. Pública [en línea], 2013, vol.22, n.1.

[iv] Breger, Marshall J. & Edles, Gari, Established by practice: The theory and operation of independent federal agencies, 52 ADMIN. L. REV. 111 (2000), pp. 1112-1294. Disponible en: https://scholarship.law.edu/scholar/360/.

[v] Shleifer, Andrei. (2005). Understanding regulation, en European Financial Management, vol. 11, n.4, pp. 439-451. Disponible en: https://scholar.harvard.edu/files/shleifer/files/02_eufm00121.pdf.

[vi] Pichvance, Chris. The four varieties of comparative analysis: the case of environmental regulation, 2005. Disponible en: https://www.researchgate.net/publication/279472109_The_four_varieties_of_comparative_analysis_the_case_of_environmental_regulation.

[vii] Verkuil, Paul R. The purposes and limits of independent agencies, 1988, Duke Law Journal 257-279, Disponible en: https://scholarship.law.duke.edu/dlj/vol37/iss2/5/.

[viii] Salvador Martínez, María (2002). Autoridades independientes. España: Ariel, pp. 339-340.

[ix] Fernández, Jorge y Salgado, Eréndira (2009). Derecho administrativo del estado de Sinaloa, México: Porrúa, pp. 46 y ss.

[x] Ugalde, Filiberto. “Órganos constitucionales autónomos”, en Revista del Instituto de la Judicatura Federal, n. 29, enero de 2010, pp. 253-264.

[xi] Conesa, Luisa y Gamboa, Diana. “¿Por qué defender los órganos constitucionales autónomos?”, en Revista Nexos, El juego de la Suprema Corte, 18 de febrero de 2019. Disponible en: https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/por-que-defender-los-organos-constitucionales-autonomos/

[xii] Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Pleno, Tesis de Jurisprudencia P./J. 49/2015 (10a.) Libro 25, diciembre de 2015, tomo I, p. 40: reitera el carácter autónomo no subordinado del IFT, y le reconoce la aptitud de configurar el ordenamiento jurídico con regulación propia, al afirmar su función jurídica preponderante que conjunta las tres funciones estatales clásicas. Disponible en: https://www.scjn.gob.mx/sites/default/files/listas/documento_dos/2017-03/AR-717-16-170324.pdf.

[xiii] Hernández, Maria del Pilar, op. cit.

[xiv]  El Financiero, Empresas, con información de Héctor Usla. Disponible en: https://www.elfinanciero.com.mx/empresas/2021/09/10/cofece-ya-tiene-cabeza-brenda-hernandez-asume-como-comisionada-presidenta-suplente/).

[xv] IFT, Comunicado 21, 1 de marzo de 2020. Disponible en: http://www.ift.org.mx/comunicacion-y-medios/comunicados-ift/es/el-comisionado-adolfo-cuevas-teja-asume-la-presidencia-interina-del-instituto-federal-de

[xvi] Borjon Figueroa, Fernando, “Incertidumbre en IFT y Cofece: plenos incompletos, en DPL News (30-IX-2021), https://digitalpolicylaw.com/incertidumbre-en-ift-y-cofece-plenos-incompletos/.