Si Telefónica no pudo pagar por el espectro, es “poco probable” que lo haga la estatal CFE Telecom: Alejandro Navarrete

La renuncia del operador no sólo será a las bandas de 850 MHz y 1.9 GHz, sino también a la de 2.5 GHz, por lo que su participación en la distribución del espectro IMT equivaldrá a cero.

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La fórmula agoniza. En medio de una reorganización global, la renuncia de Telefónica a las frecuencias que tenía para redes móviles en México es el epítome de un modelo recaudatorio del espectro que se ha vuelto insostenible. Mientras las tarifas de los servicios han reflejado una tendencia general a la baja en el país, los operadores tienen que expandir su infraestructura, cumplir con requisitos de cobertura y pagar altos costos anuales por el espectro, superiores al promedio internacional.

Hacia 2022, la filial de la compañía española terminará de devolver al Estado mexicano todo el recurso radioeléctrico que posee para Telecomunicaciones Móviles Internacionales (IMT, por sus siglas en inglés) en las bandas de 850 MHz, 1.9 GHz y 2.5 GHz, migrando así su base de usuarios a la red de acceso de última milla de AT&T y ahorrando alrededor de 257 millones de dólares (4 mil 858 millones de pesos).

El Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) buscará poner el espectro retornado a disposición del mercado para servicios 5G, aunque el desistimiento de Telefónica ―al igual que el de AT&T en 2019―exige que el regulador revise el diseño de próximas licitaciones, como la de la banda de 600 MHz y la de 3.3 GHz que se planean realizar este año.

Sin embargo, el panorama para que las frecuencias reintegradas a la nación puedan ser utilizadas en llevar conectividad a zonas rezagadas del país es difícil, pues sería “poco probable” que una empresa como la estatal CFE Telecomunicaciones e Internet para Todos tuviera los recursos para desembolsar las tarifas anuales, dijo a DPL News el titular de la Unidad del Espectro Radioeléctrico del Instituto, Alejandro Navarrete.

DPL News: ¿Cómo se irá dando este proceso de devolución de espectro? ¿Cuáles son los pasos a seguir?

Alejandro Navarrete (AN): Primero, lo que hay que poner en perspectiva es que Telefónica se hizo de frecuencias desde hace más de 20 años en diferentes bandas: básicamente en 850 MHz, en 1900 MHz (conocida como PCS) y en la banda de 2.5 GHz ―recientemente en 2017 ganó este espectro.

Según como se hizo público y nos lo comunicó directamente la empresa, están en un proceso de reorganización a nivel global y decidieron dividir sus operaciones en América Latina en dos: Brasil, donde parece que los niveles de eficiencia y los resultados de la empresa son muy satisfactorios; y el resto de América Latina, incluido México, donde decidieron que iban a hacer algunos cambios.

Entonces han estado tomando diferentes estrategias. En América Central decidieron deshacerse de sus operaciones en diferentes países. En México, lo que ellos buscaron y obtuvieron fue un acuerdo con AT&T para poder utilizar la infraestructura de espectro para la red de acceso.

Dentro de la red de Telefónica, o de las redes de telecomunicaciones de los operadores móviles, tenemos la red de transporte integrada con fibra óptica y enlaces de microondas hasta que llegamos al núcleo, el controlador y todo lo demás: el core. Y otra parte es la red de acceso, que va de la torre celular al teléfono, y del teléfono a la torre: esa es la que decidió Telefónica devolver y, a través de este acuerdo, utilizar la red de AT&T.

Esto, según nos comenta la empresa, le va a representar ahorros importantes en sus costos de operación, y eso debe hacer que mejoren sus finanzas. Para la compañía, no representa ningún problema respecto a la cobertura ni a la operación ni a la calidad del servicio que reciben hoy los usuarios.

Y no es una devolución simultánea, sino paulatina. De hecho, la primera devolución ya ocurrió el 31 de diciembre de 2019, el último día del año pasado. Devolvió una parte del espectro PCS que tenía en varias regiones y el espectro que tenía en la banda de 2.5 GHz. Hay una segunda etapa, ahora el 31 de diciembre de 2020, donde va a devolver parte del espectro que tiene en 850 MHz y otro pedazo más de 1900 MHz; el siguiente año, el 31 del último mes de 2021, va a entregar una parte más de 1900 MHz, y el 30 de junio de 2022 termina devolviendo el resto del espectro tanto en PCS y en 850 MHz.

Quiere decir que de aquí al 30 de junio de 2022 se seguirá desprendiendo progresivamente del espectro que utiliza para su red de acceso. En ese mismo intervalo irá migrando sus operaciones a la red de acceso de AT&T. Ya han hecho pruebas; ya empezaron a hacer este proceso que, según nos indican, será absolutamente transparente para los usuarios. Esto finalmente tiene un doble impacto, porque por un lado genera ahorros para Telefónica y también un ingreso adicional para AT&T.

DPL: ¿Entonces se podría decir que el acuerdo con AT&T garantizará que la provisión de servicios móviles sea adecuada?

AN: Sí, hay que recordar que el mayor tenedor de espectro para servicios móviles en México es AT&T, e incluso tiene mucho más que América Móvil. De hecho, si sumamos el total de suscriptores de AT&T y Telefónica no le llegan al total de suscriptores de América Móvil, y AT&T tiene más espectro. Entonces sí parecería que no hay ningún problema de congestionamiento, o de que se vaya a saturar, porque tiene más espectro y la suma de usuarios no llega todavía a compararse con el número de usuarios de América Móvil.

DPL: Sobre el número de usuarios que acumulará AT&T al sumar los de Telefónica, ¿tendría que cambiarse la regulación sobre la compañía?

AN: No, porque aun con esa suma no se modifica la relación de usuarios que tiene en este caso América Móvil respecto a todos los demás. América Móvil mantiene su condición de preponderante, por tener más de un 50 por ciento, y a eso no afecta que los usuarios se vayan para allá.

Además, creo que es muy importante hacer notar que es un asunto de renta de capacidad, no quiere decir que es una fusión, no hay una transferencia de activos, no le está cediendo usuarios ni infraestructura. Simplemente Telefónica le está pidiendo a AT&T que le arriende capacidad para dar el servicio. Nos dijeron las dos empresas por separado que el acuerdo que tienen no es exclusivo, entonces quiere decir que cualquier otra empresa que quiera un acuerdo similar lo puede hacer.

Telefónica podría hacer un convenio similar con cualquier otra empresa, con América Móvil, con Altán Redes o con quien pudiera llegar a tener una red de acceso, y AT&T le puede hacer el mismo que le hizo a Telefónica a cualquier otro operador. No hay exclusividad, es abierto, sigue habiendo la misma competencia. Ninguna empresa puede ver los usuarios de la otra: me refiero a desde el punto de vista sobre quién está cursando tráfico y dónde están. De manera que se mantienen las condiciones de independencia o autonomía respecto de la gestión de la red y los consumidores.

DPL: En ese caso, ¿se descartaría cualquier problema de concentración o competencia?

AN: No es algo que decida la Unidad de Espectro Radioeléctrico, sino algo que tendría que analizar la Unidad de Competencia Económica, pero como yo lo entiendo, no. Pero no quisiera adelantar un juicio que no corresponde a esta unidad.

DPL: ¿A cuánto llegaría la participación de Telefónica en la distribución de espectro después de que termine de entregar todas las frecuencias?

AN: En la parte de IMT, a cero. Pasaría de 17.91 por ciento que tiene hoy a cero para la red de acceso. De ahí tiene los enlaces de microondas y tiene otra parte de espectro, pero en la parte que se conoce como el espectro IMT sería cero, porque lo acabaría devolviendo todo y utilizaría la red de acceso de AT&T.

DPL: ¿Esto convertiría a Telefónica en un operador móvil virtual al desprenderse de todo ese espectro?

AN: Pudiera ser, pero hay que recordar todo el resto de la red que mantiene. O sea, mantiene toda la parte de la red de acceso y mantiene el core: toda la parte de control, los planes tarifarios, el control de usuarios y todo lo demás lo conserva.

Pensemos en un acuerdo de roaming, de los que había incluso antes de que esto ocurriera, a lo mejor una empresa tenía cobertura en una localidad donde las otras no tenían. Por un acuerdo de roaming, las demás empresas podían utilizar la capacidad de acceso de esa compañía, y entonces tener acceso todas a través del espectro de red de acceso de esta única que sí tenía.

Bueno, lo que sucede a Telefónica es que ya no tiene acceso en ningún lado, así que utiliza la red de los demás. Mantiene, según nos comentó la empresa, dos acuerdos de roaming que ya tenía con otros operadores. O sea que no hay ninguna restricción respecto a las posibilidades que pudiera tener para ofrecer servicios a través de la infraestructura de terceros diferentes de AT&T.

DPL: Dado que se terminará de devolver el espectro en 2022, ¿se podría utilizar para futuras subastas 5G? ¿Lo tienen contemplado?

AN: Sin duda. Tenemos que ir haciendo justamente el análisis correspondiente, pero la idea es que no se quede el espectro ocioso. Es un recurso muy importante y, después de un proceso de planeación, nuestra sugerencia al Pleno del Instituto sería volverlo a poner a disposición del mercado en el momento más apropiado y a través de los mecanismos que sean los mejores para esto.

DPL: ¿Qué otros usos podrían darse? Por ejemplo, ¿podría servir para llevar cobertura a zonas rurales del país?

AN: Creo que esta pregunta es muy importante. ¿Por qué se desprende Telefónica de este espectro? Entre otras cosas, más allá de la circunstancia financiera particular de la empresa, tiene que ver con los montos de los derechos. Mientras estos sigan siendo elevados hasta para llevar cobertura, ¿quién va a pagar por esos derechos? Cualquier ente público tendría que pagarlos. Un ente público no paga hoy por el otorgamiento de una concesión, pero los derechos del espectro están fijados en la Ley Federal de Derechos por el uso de ese recurso, sea un ente público o un ente comercial; pues la pregunta sería: si no los pudo pagar Telefónica, ¿los va a pagar un ente público? ¿Con qué recursos?

DPL: ¿Podría descartarse que CFE Telecom lo utilice, por ejemplo?

AN: No voy a decir que queda descartado porque no está en nosotros esa determinación, pero en cualquier caso tendría que prever el asunto de contar con el monto para cubrir el pago de los derechos. No quiero decir que lo descarto, pero es algo que sería poco probable.

DPL: ¿Tampoco la Red Compartida?

AN: La Red Compartida, si lo ponemos a un proceso de licitación pública, perfectamente estaría habilitado para participar.

DPL: Pero aquí el problema serían los recursos, porque la industria se ha quejado mucho sobre los altos costos del espectro, especialmente las tarifas anuales. Esto se podría leer como un llamado de atención al gobierno mexicano, pues AT&T renunció el año pasado a algunas concesiones, y ahora Telefónica.

AN: Creo que también el mensaje muy claro, además de esa lectura, es que las empresas están buscando los mecanismos para hacer su operación lo más eficiente posible derivado de un proceso de competencia. Veamos qué ha pasado simplemente en México: en los últimos seis años se han casi triplicado, en términos aproximados, la cantidad de espectro para IMT. ¿Eso qué implica? También los costos de uso del espectro se han elevado.

¿Nosotros como usuarios qué queremos? Que nos den más megas, que nos den más minutos, pero que no nos cobren más. Las tarifas han bajado en telefonía móvil 43 por ciento, a grosso modo, pero ellos han tenido que hacerse de más espectro, tender más fibra óptica, poner más radiobases; hay obligaciones de cobertura, por ejemplo en la banda de 2.5 GHz. Entonces parecería que hay un punto donde la ecuación ya no sale.

Si los precios por el costo del servicio bajan y las empresas tienen que estar montando más infraestructura, y gastando en el espectro cantidades importantes, llega el punto en donde ellos naturalmente van a buscar eficientar sus operaciones. Sí parecería, por lo que comentan Telefónica y AT&T, que esto es para ellas dos un ganar-ganar, porque AT&T se hace de recursos extraordinarios que no tenía contemplados antes de este acuerdo, y Telefónica puede evitar costos sin que ninguna de las empresas merme la calidad de los servicios o la cobertura a los usuarios finales, lo cual es muy importante.

DPL: Si para las empresas es ganar-ganar, ¿para el sector público y para los usuarios también?

AN: Para el sector público claramente no, respecto a la parte recaudatoria, porque son ingresos que ya no va a recibir al menos hasta que no se licite y, en su caso, se asigne ese espectro.

DPL: Precisamente este tema del costo del espectro es algo que le compete a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, pero ¿qué podría hacer el regulador para incentivar una política de espectro que se enfoque en la cobertura y calidad, más que en la recaudación?

AN: De hecho, ya lo hicimos. El año pasado hicimos un estudio, lo contratamos, y con base en ello elaboramos una propuesta de reducción de los montos de los derechos. Es lo que podemos hacer: una propuesta para que Hacienda presente al Congreso una reducción. Esto ahí está, hay una versión pública, y se le mandó a la Secretaría de Hacienda como una propuesta ya concreta de reducción de los costos del espectro para las bandas IMT. De ahí lo que se envió al Congreso, al menos para el 2020, no se consideró. Será nuestra intención. Creo que esto es otra señal, un foquito rojo, pero nosotros hemos dicho públicamente que seguir cobrando altas tasas en los derechos es insostenible.

Para Telefónica, según ellos nos comentaron, representaba aproximadamente el 15 por ciento de sus ingresos brutos el costo del espectro. Parece demasiado elevado. Ya no, pero si hubiera seguido la tendencia, probablemente hubiera podido elevarse hasta el 30 por ciento de sus ingresos brutos en 2024.

DPL: Sin embargo, no lo tomaron en cuenta en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2020. ¿Por qué considera que fue así?

AN: Francamente no lo sé. Habría que ver con ellos por qué no quisieron. A lo mejor la respuesta obvia es porque representaría una reducción en los ingresos, ¿no? Pero esa pregunta habría que verla con ellos. De hecho, a nosotros no nos dieron una explicación, porque nosotros hacemos una atenta sugerencia o recomendación y ellos son quienes formulan, en dado caso, el proyecto completo al Congreso.

DPL: Este año el IFT tiene planeado subastar la banda de 600 MHz. ¿Esta renuncia del espectro por parte de Telefónica de alguna manera repercute en el diseño de las próximas subastas?

AN: Está en el Programa Anual de Bandas de Frecuencia la de 600 MHz y la del espectro que esté disponible en la banda de 3.3 GHz: las dos están identificadas como espectro disponible para la implementación de tecnología 5G. Tendremos que hacer una revisión para determinar el mejor momento y las mejores condiciones para poner este espectro en el mercado. Probablemente sí, en vez de que sea un monto fuerte en el guante o la contraprestación de inicio, pues que a lo mejor hayan ciertas obligaciones de cobertura. Lo hicimos así en la licitación de 2.5 GHz. Creemos que es un buen punto, pero lo cierto es que ese pago inicial representa menos del 10 por ciento del desembolso total. El 90 y tantos por ciento corresponden a los derechos. Si eso no se compone, el margen de maniobra que tenemos nosotros en las licitaciones es relativamente pequeño. Estamos justo en la parte del análisis respecto al impacto que esto pudiera tener. Cuál va a ser el mecanismo más eficiente para poder tener el espectro a disposición del mercado nuevamente.

DPL: Además de las obligaciones de cobertura, ¿ya tienen pensado alguna otra alternativa?

AN: Parte de lo que tenemos que ver es el asunto del monto de la contraprestación, pero insisto en que, a pesar de que el Pleno decidiera que fuera cero, el 90 por ciento está en la Ley Federal de Derechos. Ese es el grave problema que yo sí espero que podamos tener una respuesta diferente este año sobre una posible modificación a los montos establecidos, porque hoy fue Telefónica, pero eso le pega a todos.

Hay que recordar que para 5G los anchos de banda en bandas milimétricas son muchísimo mayores, entonces, si por un lado la industria está requiriendo más y más espectro, de manera que puede ser cinco veces más de lo que hoy tiene, si eso va a multiplicar los pagos por el uso del espectro, simplemente las cuentas ya no salen.

Es un equilibrio que tiene que ver con la compensación al Estado mexicano por el uso de un recurso público, pero debe ser en condiciones de viabilidad para todos, especialmente para que los costos finales de los servicios a los usuarios sean asequibles.

DPL: ¿Podría esperarse en los próximos concursos menor participación de la industria, como que Telefónica ya no se registre?

AN: Es posible, entiendo que la empresa no ha descartado la idea de participar, pero sí parecería un poco extraño si está renunciando progresivamente de aquí a dos años y medio. Pero a lo mejor sí, porque esas eran bandas bajas y puede querer en las milimétricas. En fin, nosotros no estamos descartándolo a priori. Ellos tendrán que decidir qué es lo que se ajusta mejor a sus planes de negocio.

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