Silencio positivo: una vía para agilizar la infraestructura telco en América Latina

El silencio positivo administrativo, entendido como la aprobación de un permiso ante la ausencia de respuesta, es una buena práctica para acelerar el despliegue de infraestructura. Pero todavía son pocos los países que adoptan este mecanismo.

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*Por Paula Bertolini y Violeta Contreras

Coloquialmente, es muy conocida la frase “quien calla otorga”, un principio que se ha extendido al ámbito administrativo para dar agilidad a los trámites y procedimientos. Aunque callar puede interpretarse como una ausencia de expresión, en materia legal, como en otros ámbitos de la vida, el silencio también manifiesta algo.

El silencio administrativo se considera como una resolución, positiva o negativa, después del transcurso de un cierto plazo definido para dar respuesta a una petición o trámite. Por ejemplo, en el sector de las telecomunicaciones suele aplicarse ante los permisos para la instalación o modificación de antenas, torres y otros elementos de las redes.

Uno de los reclamos recurrentes en el sector de las telecomunicaciones es la existencia de barreras regulatorias y administrativas que entorpecen y limitan el despliegue de infraestructura y, con ello, la expansión de la conectividad, el desarrollo de tecnologías de vanguardia y de la economía digital.

Precisamente por esa razón, algunas autoridades de América Latina y del mundo reconocen en sus marcos regulatorios la importancia de zanjar los obstáculos y adoptar el silencio administrativo como una buena práctica.

Cuando su sentido es positivo, se entiende que la ausencia de respuesta equivale a una aprobación: eso brinda mayor certidumbre a las inversiones de los operadores, pues sus planes de despliegue no quedan en el limbo de las autoridades locales o municipales, donde suelen encontrarse más trabas.

Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Perú y España son algunas de las naciones que han incluido el silencio positivo administrativo en leyes o marcos normativos sectoriales. Mientras tanto, otros países, como República Dominicana, Costa Rica y Ecuador, carecen de ella e incluso detallan que la falta de respuesta a una petición o trámite no representa una respuesta en sí misma.

También hay casos en los que se reconoce el silencio negativo, es decir, que la ausencia de una resolución implica que no se aprueba un permiso o licencia para el despliegue de infraestructura. Así sucede en Guatemala y en Hidalgo, un estado de México (aplica la negativa ficta).

De todas formas, introducir el silencio administrativo positivo en un marco normativo sectorial a veces no significa que se cumpla en la práctica, ya que los municipios o ciudades pueden manejar otros tiempos. Tal es el caso de Chile y Brasil, donde, si bien ya lo tienen reglamentado, la misma industria reclama que en ciertos niveles no se cumple.

Colombia 

Colombia adoptó el silencio positivo administrativo en la Ley de Internet como Servicio Público Esencial y Universal, promulgada el 29 de julio de 2021, como una medida relevante para propiciar el despliegue de la infraestructura digital para la conectividad y avanzar en el cierre de la brecha digital.

En uno de los articulados, se establece que las autoridades deberán responder a las solicitudes de licencia para la construcción, conexión, instalación, modificación u operación de cualquier equipamiento para la prestación de servicios de telecomunicaciones, fijas o móviles, en el mes siguiente a su presentación.

Después de ese plazo sin que se haya brindado una respuesta, la ley determina que se entenderá concedida la licencia en favor del peticionario en los términos requeridos. En las siguientes 72 horas, la autoridad competente deberá reconocer los efectos del silencio administrativo positivo.

Antes de la expedición de esta ley, Colombia ya contemplaba el silencio positivo administrativo en trámites del sector de telecomunicaciones dentro del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2014-2018.

En el parágrafo segundo del artículo 193 del documento, se fijaba que las solicitudes para la construcción, modificación y operación de infraestructura tenían que atenderse en máximo dos meses. Luego de ese tiempo, se aplicaba el silencio positivo en las 72 horas siguientes.

Dicha disposición ya no se incluyó en el PND de 2018-2022, el cual rige hasta la fecha. Pero se agregó la facultad de que la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) acredite a las entidades territoriales que eliminen las barreras al despliegue de infraestructura, para que sean consideradas candidatas a beneficiarse de proyectos de conectividad.

Además, durante el primer año de la pandemia por la Covid-19, en el país se emitió un decreto legislativo (540) para actuar en la emergencia sanitaria. En materia del sector, el documento determinaba que las solicitudes relacionadas con el desarrollo de infraestructura debían contestarse en los 10 días posteriores a la presentación. Transcurrido el plazo, operaba el silencio positivo.

La Comisión también elaboró un código de buenas prácticas para el despliegue de infraestructura, con el fin de guiar a los agentes locales en la armonización de su normativa en línea con las reglas nacionales. La CRC rescata los lineamientos de ambos planes de desarrollo, y destaca en su código que limitar o impedir la construcción de las redes de telecomunicaciones afecta el ejercicio de derechos fundamentales, tales como el acceso a la información.

Todavía no se dispone de suficientes datos para conocer los resultados de la implementación del silencio positivo administrativo tras la Ley de Internet como Servicio Público, dada su reciente creación.

Sin embargo, los operadores observaron una mayor agilización de los procesos con el silencio positivo de 10 días que se aplicó durante el estado de emergencia sanitaria, e incluso hubo un llamado común en la industria para que medidas como estas se extendieran más allá de la pandemia.

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Chile 

La Ley General de las Telecomunicaciones de Chile define, en su artículo 8, que la instalación y explotación de equipos de red para la prestación complementaria de servicios deberán obtener una respuesta dentro de los 60 días luego del planteamiento.

Si la Subsecretaría de Telecomunicaciones (Subtel) no se pronuncia al respecto, la ley establece que se entenderá que los equipos complementarios cumplen con la normativa técnica y las empresas podrán iniciar con la prestación de los servicios.

El artículo 9 también dispone que la Subtel debe atender los permisos para la instalación, operación y explotación de servicios limitados de telecomunicaciones en un plazo de 60 días o, de lo contrario, se dará por concedida la autorización.

Aunado al silencio positivo administrativo, dicha ley señala que ciertas instalaciones o ampliaciones de infraestructura no requieren permiso; por ejemplo, en el caso de que no excedan el inmueble de construcción, o que utilicen sólo instalaciones y redes autorizadas de concesionarios de servicios intermedios para sobrepasar dicho ámbito.

En el caso de Chile, el silencio administrativo positivo ha flaqueado en la práctica. Las compañías del sector suelen tener dificultades al realizar trámites y solicitar permisos en los Departamentos de Obras Municipales.

Durante un foro en mayo de 2021, el Presidente de la Cámara Chilena de Infraestructura Digital, Rodrigo Ramírez Pino, afirmó que en el país el proceso para instalar una torre de soporte de antena de telefonía móvil puede demorar hasta un año y medio, debido a las trabas burocráticas a nivel local.

Bolivia 

Entre los países analizados, Bolivia tiene el segundo silencio positivo administrativo más rápido de todos después de Colombia. La Ley General de Telecomunicaciones establece en el artículo 20 que una solicitud para la instalación de antenas debe ser contestada dentro del plazo de 45 días hábiles, o de lo contrario, se le tendrá por autorizada.

A pesar de ello, un estudio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) elaborado en 2018, señalaba que uno de los desafíos del país es reducir los obstáculos para la instalación de redes de acceso fijas de fibra óptica, pues requiere la dedicación de gran cantidad de tiempo y dinero.

Cuando se trata de tramitar permisos, licencias y autorizaciones para la implementación de torres, antenas, fibras, cables y otros elementos, en los territorios y municipios se presentan barreras, prohibiciones o retardos en los procedimientos ante las solicitudes y falta de uniformidad de la reglamentación, de acuerdo con la UIT.

Perú 

El 19 de mayo de 2007, se promulgó la Ley para el Fortalecimiento de Expansión de Infraestructura en Telecomunicaciones (Ley N° 29022). Esta normativa fue en su momento avanzada, ya que estableció que las autorizaciones para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones se tramitan bajo el procedimiento de silencio administrativo positivo.

Luego, y en línea con la gran necesidad de seguir desplegando infraestructura, en 2014 se publicó la Ley N° 30228 para reformar la Ley N° 29022. El principal cambio que se tuvo está relacionado con el procedimiento administrativo para las solicitudes de autorización de instalación de infraestructura.

Desde entonces, Perú pasó del silencio administrativo positivo a adoptar el procedimiento de aprobación automática a nivel nacional. El gobierno reformó esta idea en el Reglamento de la Ley de Promoción de la Banda Ancha, publicado en 2013.

A través de dicho reglamento, se estableció que el procedimiento simplificado uniforme para otorgar autorizaciones por parte de los gobiernos regionales y locales se encuentra sujeto al silencio administrativo positivo.

Según la disposición, las autoridades deben responder en el plazo de 15 días hábiles desde la presentación de la solicitud respectiva ante la unidad de trámite documentario o mesa de partes de la entidad. Después de ese periodo, aplica el silencio positivo para la instalación de infraestructura y redes de telecomunicaciones necesarias únicamente vinculadas con la banda ancha.

En contraste, la anterior normativa (Ley N° 30228) sí contempla el silencio positivo para la instalación de todas las tecnologías. La ley tiene una vigencia de 10 años contados desde el 29 de mayo de 2012, por lo que se seguirá aplicando hasta mayo de este año.

Por esta razón, en el Congreso ya se están debatiendo algunos proyectos de ley que retoman la aprobación automática de las autorizaciones para la instalación de infraestructura. Pero también se han presentado otros que eliminan buena parte de los avances en la materia, lo cual supone una preocupación adicional para los operadores debido a que podría retrasar los despliegues. 

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Brasil

Brasil tiene uno de los casos más interesantes de silencio administrativo positivo. Después de varios debates y vetos presidenciales, en septiembre de 2020 entró en vigor la Ley de Antenas 13,116, creada en el gobierno de Dilma Rousseff, que busca facilitar la instalación de la infraestructura de telecomunicaciones.

La norma se ocupa de la instalación de redes de telecomunicaciones como parte de cualquier obra pública, refuerza la gratuidad del derecho de vía y recupera el llamado “silencio positivo”, es decir, la licencia automática si los ayuntamientos no la otorgan en 60 días.

Se trata de un importante avance, tomando en cuenta que algunos municipios brasileños se demoraban entre uno a dos años para contestar a una solicitud de las empresas, retrasando el inicio de los trabajos.

La ley establece que el plazo para la expedición de cualquier licencia para la instalación de infraestructura de apoyo no podrá exceder de 60 días, contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud.

El presidente Jair Bolsonaro firmó el decreto que reglamentó la Ley de Antenas justo un año antes de que se realizara la subasta 5G, el cual fue un momento propicio porque con el despliegue de las redes de quinta generación se requiere una mayor densificación de antenas.

Según el Ministerio de Comunicaciones, previo a la entrada en vigor del decreto, hubo más de cuatro mil solicitudes en espera para la implementación de antenas en los municipios.

No obstante, llevar la normativa a la práctica ha sido un desafío para los municipios. “Lo que sucede en la práctica es que a menudo no empleas la medida, porque si comienzas a construir después del periodo sin respuesta, algún tiempo después te multan porque construiste sin licencia en la ciudad”, se refirió en junio pasado Luciano Stutz, presidente de la Asociación Brasileña de Infraestructura de Telecomunicaciones.

Para reforzar la ley en este punto, la Comisión de Constitución y Justicia y Ciudadanía de la Cámara autorizó el Proyecto de Ley 8,518/2017, que modifica la Ley General de Antenas.

El texto determina que, si no se emite una autorización dentro de los 60 días por parte del organismo competente, el solicitante recibe una licencia temporal para instalar una antena. Si bien ya se aprobó en Comisión, el proyecto aún espera que se trate en el pleno de la Cámara.  

Algunos ayuntamientos también comenzaron a modernizar sus reglamentaciones a raíz de estos movimientos. Uno de los primeros fue el de Brasilia: en 2020, su gobernador Ibaneis Rocha firmó la Ley Complementaria No. 971, conocida como la Ley de Antenas, la cual determina un silencio positivo pasando los 60 días.

Río de Janeiro se animó un poco más: en septiembre de 2021 aprobó el Proyecto de Ley Complementario 19/2021, que simplifica la instalación y el intercambio de antenas 5G en la ciudad. La norma incluyó el silencio positivo de 30 días; es decir, después de este periodo, si el proceso de concesión de licencias no se completa, la empresa puede “construir, instalar y proporcionar su infraestructura de soporte, incluido el equipo de telecomunicaciones”.

Otras ciudades que modernizaron su legislación fueron Curitiba y Porto Alegre; São Paulo está a la espera de que su Ley de Antenas sea sancionada, y Belo Horizonte todavía debate el tema.

España

Ante la instalación de redes de telecomunicaciones o de estaciones radioeléctricas en dominio privado, la Ley General de Telecomunicaciones define que la administración pública dispone de dos meses para contestar a una solicitud de licencia o autorización si esta se presenta. La ausencia de una resolución explícita da lugar a que se entienda como una aprobación.

La ley también especifica que no se requiere de un permiso cuando se trata de procedimientos para la mera actualización tecnológica en instalaciones existentes, o para aquellas que no afecten los elementos de la obra civil o mástil.

De esta manera, en la ley general de 2014 se incluyeron diferentes artículos para simplificar la normativa sectorial y administrativa. Se eliminó la exigibilidad de licencias en determinados casos como el mencionado y se introdujo la figura de “declaración responsable”, es decir, una expresión sobre el cumplimiento de requisitos exigidos por la regulación vigente con el fin de agilizar los trámites.

España se encuentra en proceso de reformar la Ley General de Telecomunicaciones. En noviembre de 2021, se presentó oficialmente el proyecto que busca modificar el marco legal del sector. La propuesta también recoge que las autoridades competentes tendrán que dictar una resolución en máximo dos meses, o se dará por aprobado un plan de despliegue de red pública.

Estado de Hidalgo, México

Con la aprobación unánime de sus 84 presidentes municipales, en 2018 Hidalgo se convirtió en el primer estado de México en adoptar el Modelo de trámites de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) que simplifica los procesos de autorización para el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones en toda la entidad.

La simplificación planteada considera tres diferentes tipos de trámites: instalar nueva infraestructura, usar la ya existente y realizar mantenimiento y reparaciones a la infraestructura.

Concretamente, prevé plazos de siete días hábiles en el caso de autorizaciones y avisos de ejecución inmediata para el uso, mantenimiento y reparación. Pero no se trata de un caso de silencio administrativo positivo, pues transcurridos los siete días hábiles aplica la negativa ficta.

El acuerdo mediante el cual se aprobó la adopción del Modelo de Trámites de la SCT para los municipios hidalguenses constituyó un hito de gran relevancia en el avance de los proyectos de infraestructura pasiva ordenados por la reforma de telecomunicaciones de México.

Dicho esquema fue desarrollado conjuntamente por la SCT en colaboración con la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria, autoridades estatales y municipales en materia de desarrollo urbano y obras públicas, y la industria de telecomunicaciones.

Con la implementación de este modelo, al 2020 había crecido un 63 por ciento la inversión en infraestructura de este tipo, y se consolidó la instalación de 300 kilómetros de fibra óptica.

Una adopción todavía muy limitada

Las voces de organismos internacionales y sectoriales coinciden en que el silencio positivo administrativo representa una buena práctica para acelerar la implementación de la infraestructura de telecomunicaciones. El Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) recomienda a los países que adopten esta medida, o inclusive que usen la aprobación automática.

5G Americas explica que los gobiernos deben considerar que los altos niveles de inversión que realizan los operadores exigen tiempos acotados, o ese dinero queda inmóvil y se pierde.

La pérdida no sólo es económica sino también de oportunidad, pues, al final, la infraestructura generará un beneficio social con mayor y mejor conectividad y servicios digitales a la población. Y aunque cada vez son más los casos de países que han adoptado el silencio positivo administrativo, es aún más grande la cantidad de naciones que no cuentan con ese mecanismo.